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從TPP到CPTPP
日期:2018/06/01

(以下內容,主要整理自顏慧欣,跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP):由來、意涵及前景,WTORTA中心電子報第585期)

 

一、CPTPP之由來及特徵
  美國川普總統上任確定退出「跨太平洋夥伴協定」(Trans-Pacific Partnership, TPP)之後,外界對其前景本不樂觀。惟包含日本、澳洲及越南在內的TPP剩餘11個成員國,於201711月藉越南亞太經濟合作(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)領袖峰會之機會,於場邊宣布TPP 11國達成以「跨太平洋夥伴全面進步協定」(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)取代TPP之共識。由於在實質內容上CPTPP幾乎等同於TPP,亦可視為TPP未來生效一事出現轉機。

  在美國於20171月正式通知不會批准TPP,並經過若干混亂盤點時間後,剩餘11國自同年5月開始重新調整步調,迄11月間共計召開6次談判會議,商討後續推動事宜。首先2017523日,TPP 11國在加拿大多倫多舉行為期2天的首席談判代表會議,探尋使「TPP 11」生效之可能性。其中,日本與澳洲、紐西蘭聯手説服其他國家推動TPP生效。隨後日本與其他各國更於5月下旬舉行的TPP成員國部長級會議上,啟動評估可促成協定生效選項之程序,並於接下來4個月間總共舉行5TPP 11國代表會議(參見表1歸納),最後終於在20171110APEC領袖峰會期間,由日本與越南共同宣布將TPP更名為CPTPP,後於2018221日公布協定文本,並於38日於智利聖地牙哥完成簽署儀式。

CPTPP協定文本僅有7條,其中第1條將 TPP協定納入(包含規則及承諾),但排除少許技術性條款,同時修正新成員之加入與退出、協定生效及協定正式文本等規定。至於其生效要件則為6個或半數以上的會員完成國內批准程序後60日生效。有鑒於CPTPP目前生效過程相較於TPP已有所簡化,因此CPTPP各會員均希望透過CPTPP正式簽署後提供之新的政治動能,加速各會員國內批准的程序,俾利該協定能於2018年年底前正式生效。

 

  CPTPP之特徵在於11個成員國同意以原TPP協定為基礎,但暫緩實施20個項目。被保留暫緩適用的20個項目,主要為涉及智慧財產權(Intellectual Property Rights, IPR)保護、投資人對地主國爭端解決機制(Investor-To-State Dispute Settlement Mechanism, ISDS),以及政府採購。值得注意的是,CPTPP僅為暫緩適用(Suspension of application 而非刪除,因此這些項目仍屬CPTPP的一部分,只不過其未來發生效力的時間尚待成員國決定。

  CPTPP部長宣言公布後,各界多著墨於CPTPP所凍結的20個項目,但對於掌握CPTPP之自由化深度與廣度而言,更重要的是未凍結的部分。TPP30個章節,即便有20個項目被凍結適用,但也意謂著有更多章節規範完全未變動,仍保留過去TPP的規範內容。進一步而言,經檢視後依目前公布的CPTPP決議中,原本TPP30個章節中有21個章節完全無變動,包括在TPP談判期間有高度爭議之議題,例如ISDS、受政府控制事業(State-Owned Enterprise, SOE)及電子商務等,多數規範未受凍結,也顯示CPTPP國家堅守維持高標準規範之堅定決心,以及其成員仍期待CPTPP可成為21世紀國際貿易規則的指標性協定。

二、CPTPP凍結條款之分析

  CPTPP保留暫緩適用的20個項目,主要為涉及智財權(IPR)保護及投資人對地主國爭端解決機制(ISDS)二個領域。首先針對IPR凍結之關鍵內容,主要有四個面向:(1)專利審查延宕,不用延長保護期間;(2)建立藥品專利資料專屬權之要求暫緩;(3)著作權保護年限不要求從50延長為70年;(4)對侵害著作、表演及錄音物所使用之有效科技保護措施;對故意移除或變更任何權利管理資訊;載有節目之鎖碼衛星及有線訊號之保護,暫緩應予「刑事懲罰」要求。

  其次,CPTPP對於ISDS之凍結,僅是微幅縮小適用範圍,主要是針對政府違反「投資協議」及「投資授權」二種投資措施,凍結外國投資人可直接尋求ISDS機制。簡言之,各國政府對於石油、天然氣等能源礦業開發,或水利基礎建設投資案等,可能透過與民間企業簽署投資特許契約等方式為之,而投資人若為來自TPP國家的外國投資人時,在TPP9章「投資」傘狀保護條款之規範下,不論原本的契約或投資條件是否容許外國投資人可尋求國際ISDS機制,在TPP架構下政府違反「投資協議」與「投資授權」,投資人都可尋求ISDS

  CPTPP將這兩項暫予凍結之意義,基本上有兩個面向,其一外國投資人與政府簽署的投資契約或特許契約,針對契約執行發生爭議時,仍按各契約規定為之,政府不會因違反該等契約義務而直接適用ISDS機制;其二,政府執行該等投資契約或特許契約的過程,若有不符合CPTPP投資專章的義務時(例如違反國民待遇、徵收補償義務等),投資人仍可尋求ISDS機制。換言之,CPTPP目前所排除的僅是這兩種比例有限的投資類型直接尋求ISDS機制之空間,但絕大部分的外國投資態樣,仍納入協定保障及可運用ISDS機制之範疇。

  又在第11章金融投資領域涉及「最低標準待遇」(Minimum Standard of Treatment)爭議時,也暫緩可提交ISDS仲裁。 所謂「最低標準待遇」意謂各締約方對外國投資人及其投資的保護,應依循國際習慣法原則,其內涵包括公平公正投資待遇原則,以及給予完整保護與審查機制(即正當程序保障之意涵)。拒絕給予合理司法審判(denial of justice),或是未能提供因武裝衝突、民眾暴動所受之投資損失所採取或維持之措施,均屬此項義務之範疇。不過,在CPTPP中,各締約方政府在金融投資項目倘與外國投資人間引發「最低標準待遇」爭議時,暫時免於受到投資人以ISDS追究其責任。

 

三、CPTPP仍為高標準經貿協定

  前述CPTPP之凍結項目,性質上多在TPP談判時爭議較大、或過去明顯攸關美國業者利益之規定進行局部調整。例如即便ISDS機制在TPP談判過程中,不斷有ISDS侵害各國行政主權等疑慮,惟CPTPP仍未將整個ISDS機制加以凍結,實際上原本TPPISDS要求之條款與機制絕大部分均加以維持。

  更重要的,即便美國的退出使得協定整體的經濟效益與規模降低,CPTPP11國並未撤回各國的貨品關稅降稅水準,也未縮減透過「負面表列」(negative scheduling)模式在服務貿易與投資的市場開放承諾程度。具體而言,廣義的各國市場開放承諾均納入TPP附錄,包括TPP各章附錄,例如有Annex 2-D:關稅承諾表、Annex 3-D:一般產品原產地規則、Annex 4-A:紡品原產品規則、Annex 12-A:商業訪客暫時進入承諾、Annex 15-A:政府採購承諾。另有TPP協定附錄,包括11個國家投資與服務貿易的Annex IAnnex II不符合措施清單(Non-Conforming Measures)、Annex III金融服務的不符合措施清單,以及Annex IV針對「受政府控制事業」的不符合措施清單。

  以上各章附錄或協定附錄內容,均延續且未被CPTPP凍結。而按這些國家的開放承諾,以產品降稅承諾而言,除了日本零關稅涵蓋比例約96%外,其餘國家基本上都承諾100%零關稅;許多產品的零關稅更是在協定生效時即開始執行。此外,這11國也同意在TPP談判後,各國另行完成的「附屬文件」(side letter)原則上維持其效力。此均顯示出TPP 11國仍堅定維持高標準開放,以及對TPP規範做最小變動之決心。

四、CPTPP之前景與挑戰


  2017年公布CPTPP達成共識時,11個成員國已表示仍有少數事項尚待共識決確認後方可簽署。這些待決議題包括馬來西亞有意調整的政府控制事業清單、汶萊對煤炭服務業之開放及投資的保留措施、越南擬排除與勞工有關議題之爭端採用貿易報復措施,以及加拿大擬於服務業不符合措施清單納入文化例外之考量等四項議題。加拿大文化例外議題對其他CPTPP國家影響不大,馬、汶及越爭取的例外措施傾向以延長調適緩衝期而非完全排除義務為目的。基此,上述四個待決議題達成共識之困難度應不高,這些內部因素應不致於成為CPTPP簽署之嚴重延宕因素。

  然而,CPTPP成員國中主要以加拿大對於CPTPP未來之立場較不明確,2017年在越南公布CPTPP部長宣言前,據訊顯示加國代表曾於過程中表示反對支持該協定;又早在TPP協商過程中,加拿大即採取相當防守保護之談判立場,特別是加拿大的汽車及酪農業對TPP持反對意見。惟加拿大為了維持與美國在NAFTA下形成之產業價值鏈關係,以及避免NAFTA優惠待遇受到TPP抵消,從而迫於美國等壓力考量下而參與TPP談判。現今美國已退出TPP,但加拿大當前卻面臨另一問題,亦即川普總統上任後重啟NAFTA修訂談判之發展。

  明顯地,川普政府雖然退出TPP,仍強調美國沒理由放棄在TPP已與個別國家達成的談判成果,亦即加拿大及墨西哥在TPP中與美國達成共識者,將成為NAFTA重啟談判之基礎,此一美國立場在CPTPP公布後更獲致確認,CPTPP共同宣言於1110日公布凍結上述20個項目(且一般認為這些項目乃攸關美國利益),川普政府隨即在1117日公布更新的NAFTA重啟談判目標方針[1],該新談判方針特別針對CPTPP所凍結的若干項目,重申其將成為NAFTA修訂談判之談判目標,舉例而言,NAFTA新談判方針明確表示以「藥品及醫療器材之程序公平」議題作為「透明化」議題之主題,此正是被CPTPP所凍結的項目之一。

  整體而言,從加拿大的角度,維持CPTPP適度的進展,似乎有利於其在NAFTA談判中與美國的談判角力及槓桿平衡,一方面透過CPTPP凍結美國關切利益的議題,迫使美國將其納入NAFTA談判討論範圍;若要加、墨同意,同時也會增加兩國在其他議題的籌碼。他方面也藉由CPTPP作為加拿大分散市場,避免過於集中美國,以及強化與亞洲市場聯結的備案。然而NAFTA迄今已進行5回合談判,美加墨三國仍有許多議題尚未達成共識,在加拿大隱然間將CPTPPNAFTA進展相互掛鉤之策略下,NAFTA的進展順利與否,對於加拿大是否簽署CPTPP及後續批准的進度,可能帶來變數。

  此外,依據2016年國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)統計數據,TPP12個會員經濟規模達28.5兆美元,涵蓋全球38% GDP26%全球貿易,高於歐盟及NAFTA之比重,因此TPP原追求的目標,不僅是亞太地區也是全球最大之區域經濟整合體。然而在美國退出,剩下11國之後,CPTPP經濟規模縮小為涵蓋全球GDP 14%15%全球貿易。即便CPTPP仍維持高標準的國際貿易規則要求,惟在欠缺美國等國際貿易規則主要推手的背書下,CPTPP高標準規範的外溢效恐無法達到過去TPP的影響力。亦即是除非未來能爭取到更多重要經貿國家之參與,否則藉由CPTPP機制推動走向多邊化全球機制之目標將難以達成。

五、結論


  面對前述TPP轉化為CPTPP之發展,包括臺灣、韓國在內等未來可能成員國均高度關注。即便CPTPP的前景仍有變數與挑戰,惟因「美國退出」這個黑天鵝變數已經移除,因此相對於TPPCPTPP可能達標的機會已大幅增加。誠如WTO前任秘書長拉米(Pascal Lamy)在媒體專訪時所言,從中長期角度看來,僅有11國參與的CPTPP所帶來的整合性利益,仍高於「區域全面經濟夥伴協定」(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP),甚至高於當前的WTO。特別在美中二大強權都不再是自由化推手:美國貿易政策充斥貿易保護主義、中國大陸自由化進展高度受限於國家政策與政府干預的情況下,CPTPP更顯重要。

  對臺灣而言,加入CPTPP的利益或者不如TPP大,但仍是加入區域整合及借外力推動內部改革的最佳機會。一般預測CPTPP或可於2018年上半年正式簽署,接著等待CPTPP各國國內完成批准。按日本經產大臣茂木敏充之說法,CPTPP生效條款已改為「6個以上的成員國完成國內批准後60天生效」,移除所有批准國家須達CPTPP成員國一定貿易比重之要求,使得CPTPP生效要件更為寬鬆。預期日本及紐西蘭等高意願的成員國一旦完成國內批准程序後,CPTPP2018年底或2019年初便可能生效,且在此之前便可開始討論開放第二輪新成員請申請參加之問題。也是臺灣將正式提出參與意願之時刻。

  對此,除了我國應就本身法規落差做好充分準備之外,在外部因素上,由於CPTPP須獲11國共識決通過後方可加入,因而我國與TPP11間之經貿關係與利弊分析,以及中國大陸因素對TPP 11國潛在影響之隱憂等,均係我國因應CPTPP發展局勢過程中,應有準備之課題。