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新回合談判 - 服務貿易談判

WTO服務貿易談判之法源依據與組織運作

服務貿易談判依據GATS第十九條第1項規定(特定承諾之談判),「會員應自世界貿易組織協定生效日起五年內開始定期連續數回合之談判,以達到漸進之更高程度自由化。此類談判應以減少或排除對服務貿易有不利影響之措施之方式,以提供有效之市場開放。」因此,從1995年《世界貿易組織協定》生效起5年後,WTO總理事會在200027日決議,服務貿易談判由服務貿易理事會以特別會議方式進行,配合服務貿易理事會之例行會議時程由其主席負責,並定期向總理事會報告談判進展。2000225WTO服務貿易理事會召開特別會議,開啟新回合服務貿易領域的談判。在服務貿易理事會特別會議之下有金融服務貿易委員會、服務貿易規則工作小組、國內規章工作小組、特定承諾委員會分別負責GATS協定賦予之任務。

WTO杜哈回合服務貿易談判之整體進展

服務貿易議題在2001WTO第四屆卡達杜哈(Doha)部長會議之中被納入議程之中,依據部長會議宣言第十五段,部長同意會員依據2001328日服務貿易理事會特別會議通過之「服務貿易談判準則和程序」S/L/93),展開WTO新回合服務貿易談判,並決議會員應於2002630日前提出特定承諾之初始要求(initial requests),2003331日前提出初始回應(initial offers),將較費時的要求和回應方法(request-offer approach)與雙邊會談當成主要的協商方式。整個談判預定完成日期是200511日,以單一認諾(single undertaking)方式完成杜哈回合談判,但未能順利完成而往後展延。

服務貿易理事會除以特別會議方式進行服務貿易自由化多邊談判,特定承諾委員會也被授權進行承諾表中最惠國待遇豁免項目之檢討及新承諾表之提出、金融服務委員會進行第五議定書之接受和各國金融服務貿易新進展及新承諾、國內規章工作小組負責資格要求和程序、技術標準和發照程序之談判;GATS規則工作小組負責進行緊急防衛、政府採購和補貼之協商。在特別會議之外,各會員又以自願參加方式產生模式四、能源、電信、電腦、視聽、環境、海運、物流、法律等數十個非正式小組分別討論特定的議題,以加速產生新回合服務貿易自由化之動能。

WTO秘書處分類,談判使用之服務部門可分為以下12大項:1. 商業服務﹔2. 通訊服務﹔3. 營造及相關工程服務﹔4. 配銷服務﹔5. 教育服務﹔6. 環境服務﹔7. 金融服務﹔8. 健康與社會服務﹔9. 觀光及旅遊服務﹔10. 娛樂、文化及運動服務﹔11. 運輸服務﹔12. 其他服務。在杜哈回合服務貿易談判中,重要談判之項目包括:1. 會計服務;2. 廣告服務;3. 建築服務;4. 工程技術服務;5. 服務貿易評估;6. 視聽服務;7. 自願性自由化措施; 8. 對服務業之分類;9. 電腦服務;10. 營建及相關工程服務;11. 諮詢服務;12. 配銷服務;13. 教育服務;14. 能源服務;15. 環境服務;16. 快遞服務; 17. 金融服務;18. 法律服務;19. 自然人移動;20. 郵政快遞服務;21. 專業服務;22. 中小型服務企業;23. 運動服務;24. 電信服務;25. 觀光及旅遊相關服務; 26. 運輸服務 (海運、空運、陸運)27. 服務業文字草案(Text)。

新回合服務貿易談判涵蓋範圍如下表:

一、特定承諾談判

二、GATS規則之制定

 1.進一步自由化談判及承諾
 2.其他具部門特性之實質提案
 3.自發性自由化之處理
 4.最惠國待遇豁免之談判

 1.第六條第四項(國內規章)
 2.第十條(緊急防衛措施)
 3.第十三條(補貼)
 4.第十五條(政府採購)

三、會員提出之其他議題

四、服務貿易理事會檢討工作

 1.GATS之技術性檢討
 2.澄清GATS條文,如第五條、第二十條
 3.第七條(認許)
 4.第八條(獨占及排他性服務提供者)
 5.第九條(商業行為)
 6.第二十一條(承諾表之修正)
 7.承諾表之更正
 8.修改承諾表填寫準則
 9.分類問題

 1.最惠國豁免待遇
 2.空運附則
 3.電信費率瞭解書

關於服務貿易未來推動方向除了2004年所提出之「七月套案」外,2005年第六屆香港部長宣言附錄C中也針對服務業提出要求,除了在宣言草案中的第252627段談及服務貿易談判之一般原則外,最重要的是在附錄C的文字,當中分為四大部分,第一部分為市場開放之目標;第二部分為談判之模式;第三部分為談判之時程;第四部分為進程之檢討。在市場開放目標中,主要說明為達到更高度之服務貿易自由化,要針對個別開發中與低度開發國家給予不同之適當彈性,使其盡最大之可能提供一個新的或改善的服務貿易市場開放承諾表清單(包括模式一至模式四、最惠國待遇(MFN)豁免與承諾表之填寫)。在談判模式方面,除了維持現有的雙邊要求與回應模式外,另外增加複邊之談判,並同意依據GATS之原則與服務貿易談判之準則與程序下使用複邊的基礎作要求與回應之談判,談判結果也要適用在MFN的基礎上。此外,亦加入對開發中國家(尤其是低度開發國家)之考量。在談判時程上,對於還未提交初始回應清單之會員要儘速提交;在2006228日前要提出各會員對其他會員之複邊要求清單;在2006731前會員則要提出第二次修正回應清單;而會員之服務貿易承諾表最後版草案應於20061031日前提交。在檢討進程上,服務貿易理事會特別會議應要檢討談判之進程,並且監督附錄中有關市場開放目標、談判模式與談判時程之落實。

WTO新回合談判原先預定於200511日結束,雖然WTO部分會員努力改善提交新承諾之進度和加速達成進度之方法,但談判進展並不順利,因此談判完成期程一延再延。因為杜哈回合同時進行多項議題談判,要取得已開發與開發中國家的共識相當困難;再加上服務貿易議題本身龐大複雜,對開發中或低度開發國家而言,有相當高的進入障礙,而且開發中國家所關切的自然人移動等議題也未見已開發國家的誠意,使得服務貿易談判不僅無法如期完成,進度甚至遠較其他議題進度落後。

2006724WTO秘書長拉米(Pascal Lamy)宣告杜哈回合談判中止,原因是農業補貼議題未達成共識使談判破裂,在單一認諾(Single Undertaking)架構下,服務貿易談判也受影響,會員並未按香港部長宣言之內容提交第二次修正回應清單與最後版本清單。不過可以確定的是,服務貿易談判議題係屬GATS內建之談判,應會以緩慢的速度進行談判,不至於完全停擺,但在動能和壓力有限之下,想要達成更大之市場開放,可能性似乎很低。

杜哈談判隨後在國際氣氛改善下,於200727日由WTO秘書長Pascal Lamy以貿易談判委員會(TNC)主席身份,在總理事會議中報告恢復全面談判,將以會員立場協調進展為重,不設定談判時程,其提議獲會員支持,惟強調談判仍應注重「自下而上」、議題包容性與透明化等原則。服務貿易理事會特別會議主席墨西哥代表Fernando De Mateo已邀集多個會員舉行過多次之服務貿易談判「大使級會議」(暱稱“Enchilada”),續就服務貿易談判進展交換意見。

在秘書長拉米與各會員一年多的共同努力下,於2008721日舉行WTO小型部長會議,企圖打破談判僵局,於7月底前確立農業與非農產品市場進入(Non-agricultural Market Access, NAMA)的減讓模式(modalities),對服務業談判亦提出「雙軌」進行方式,除了舉辦服務貿易談判之複邊部長級宣示性會議(Signaling Conference)外,也提出談判的文字草案(Text),亦納入其他六項議題分別討論,稱為「2008年七月套案(The July 2008 Package)」,期作為2008年年底完成杜哈回合談判的墊腳石。惟,最後仍因已開發與開發中國家對於特別防衛機制(special safeguard mechanism, SSM)的爭議無法達成共識,終使「2008年七月套案」宣告破局。

雖然談判進展有限,WTO第七屆日內瓦部長會議仍在200911月舉行,在工作會議方面,主題之一為「盤點WTO活動(包括杜哈工作計畫)」,在盤點WTO活動與對經濟復甦之貢獻上,多數會員認為貿易發展與杜哈回合談判對於全球經濟復甦,以及緩和開發中國家貧窮等問題至關重要,會員多認為應儘速於2010年完成杜哈談判,並要求應於20103月底進行杜哈回合談判之「全面盤點」,期望藉由該盤點會議,將杜哈談判各項糾雜議題編織成整體之解決方案,使會員對造成彼此立場差異之爭議項目有較清楚的眉目,且亦希望對於該等差距之大小(size of these gaps)也要有較具體之認知(more blurred)。大多數會員均樂見服務貿易談判重新啟動(re-engagement),除了原本的多邊談判外,也說明可運用雙邊或複邊方式推進談判,而服務業應與農業、非農產品市場進入談判同步併進,市場開放與國內規章、GATS規則、協助低度開發會員模式(LDC modality)等談判進度亦應保持平衡。

服務貿易談判主席暨墨西哥代表迪馬提歐(Fernando De Mateo),於2010214日召集部分會員之貿易大使參加「大使級會議(Enchilada)」,主要是進行「全面盤點」(stock-taking)工作,以利提交一份服務貿易談判現況進展的事實報告,以符合WTO秘書長拉米要求424日復活節前合併完成更新版談判草案。然迪馬提歐表示不論在雙邊或多邊市場進入上,談判都暫無所獲。

20104月之後,杜哈談判朝完成簡化版套案方向發展,美國、歐盟、中國大陸、巴西、印度及其他WTO主要會員於2011526日在巴黎集會,同意將協助低度開發國家(Least Developed Countries, LDCs)發展為201112WTO第八屆部長會議優先議題,其中服務業內容有市場進入、國內規章、服務貿易規則和落實LDCs會員特殊優惠待遇模式四組,進展如下:市場進入仍無法取得共識、國內規章有進展但存在重要和基本問題的觀點差別、服務貿易規則仍在技術工作階段不預期有共識成果、協助LDCs優惠待遇獲得支持但對適用範圍和原產地規範有不同意見。

201312月的第九屆部長會議中,終於成功就「峇里套案」達成協議,為長達12年的杜哈回合談判注入活力,奠立重要的里程碑,並重建全球對多邊貿易體制的信心。其談判成果包括貿易便捷化協定(WT/MIN(13)/36,附件11)、農業(WT/MIN(13)/37383940,附件12)、棉花議題(WT/MIN(13)/41,附件13)、發展及低度開發國家(LDCs)議題(WT/MIN(13)/42434445,附件14)。此外,對於後峇里工作(Post-Bali Work),亦責成WTO貿易談判委員會(專責杜哈回合談判之委員會)於12個月內,針對「峇里套案」之落實,以及「後峇里」有關杜哈回合各項談判議題之規劃,擬定明確之計畫,以推動談判。

儘管談判進展有限,貿易談判委員會(Trade Negotiations Committee, TNC)於非正式會議中,推動杜哈回合談判談判。目前看來,由於杜哈回合談判所帶來的利益誘因稍嫌不足,造成各國企業界要求政府確保談判的力道不夠強勁,惟有透過各國政府本身的強力推動,才能夠完成談判。

2008年杜哈回合服務貿易談判之宣示性會議和文字草案

在宣示性會議進行方面,會員係針對自身願意開放的服務業別與供應模式別進行宣示,綜觀會員之宣示性內容,發現進一步開放自由化項目非常廣泛,以可協助會員經濟發展與競爭力之「基礎服務業」為主要宣示業別,如金融、電信、運輸與特定專業服務等,並輔以能源、環境、配銷、教育服務等之開放。若以供應模式別來看,則以已開發國家關注之模式三與開發中國家關注之模式四為主,宣示內容中已有部分會員同意放寬金融與電信服務之外人投資限制,或遵循「金融服務業附則」與「電信參考文件」。除此之外,會員亦多同意在跨國企業內部人員移動、商業訪客、履約人士與獨立專業人士等方面進行承諾之改善,並取消相關經濟需求測試,足見談判在會員努力下已有些許成果顯現。

在服務業文字草案(Text)內容方面,最後修正版本(TN/S/34)中共列出13項要素,包括(1)談判範圍應限於:(a)服務貿易總協定(General Agreement on Trade in Services, GATS);(b)杜哈部長宣言;(c)香港部長宣言;(d2001328日服務貿易理事會特別會議所採認服務貿易談判之準則與程序;(e2004年七月套案。(2)「要求與回應」(request-offer)是現行回合談判中主要的方法,此外,更進一步強調,依據香港部長宣言附錄C7段,除雙邊談判外,要求與回應的談判模式亦於複邊基礎下進行。目前已有21個提出複邊談判要求之服務部門與模式。(3)在要求與回應之談判模式下,會員們已積極進行談判,透過雙方協商,做出進一步的市場開放,並呈現於修正回應清單中。(4)談判的目標應設定在服務貿易的高度自由化進程,為的就是要促進所有貿易夥伴之經濟成長、開發中與低度開發會員之發展。此外,不應優先排除任一服務部門與供應模式。關於GATS的架構與原則,會員應儘最大可能,對於雙邊與多邊之要求提出最大程度之承諾。(5)依據香港部長宣言附錄C5段,會員應依GATS6.4條,於本回合談判結束前訂定國內規章。(6)會員重申其承諾已制定於香港部長宣言中,依據GATS10條緊急防衛措施、第13條政府採購、第15條補貼規則之規定,以及其相對應之授權與期程內,來完成GATS規則之談判。(7)為達成談判,會員應於〔20081015日〕前提交修正回應清單,但仍應視整體談判進展由部長集體決定,故時間暫以括弧標記。(8)為達成談判,會員應於〔2008121日〕前提交最後服務業承諾表清單,但仍應視整體談判進展由部長集體決定,故時間暫以括弧標記。(9)會員重申其對於香港部長宣言附錄C9a)段要求之承諾,並考量符合特別優先權的適當機制,包含對低度開發會員有利的部門與供給模式。(10)會員應持續對小型經濟體的相關貿易提案給予適當的關切,並體認到其特殊情況,進一步自由化應依據其發展需求而定。(11)會員應完成對特殊與差別待遇建議案之考量。(12)會員體認到最近新入會員的特別情況,這些新會員在加入時承諾較大範圍的市場開放,該情形將被列入DDA談判考量之中。(13)會員重申在香港部長宣言附錄C10段規定下的目標性技術援助,目的是使開發中與低度開發會員能更有效地參與談判。

新回合服務貿易市場開放談判與規則議題談判進展

根據會員主要談判重點,基本上可將新回合服務貿易議題之談判分為「市場開放談判」、「規則議題談判」及「其他議題談判」三大部分,概述如下:

(一)市場開放談判方面

市場開放談判之方式主要是以較費時的 要求和回應與雙邊會談當成主要協商方式,在計算自願性自由化記點議題方面,開發中與已開發國家一直有所爭執,開發中國家過去因為與世界銀行、國際貨幣基金和區域發展銀行之貸款和贊助往來,而被要求進行了相當程度的結構性調整自由化行動,因此積極主張納入自願性自由化記點,希望在杜哈回合處理市場開放談判之前,至少先評估服務貿易的效果,將其自願性自由化當成談判的籌碼,以決定是否啟動談判,然而這項要求一直都被主要的已開發國家所阻擋。200336自願性自由化記點處理原則TN/S/6文件在特別會議中通過,但已開發國家要求開發中國家必須服務貿易自由化,才可以有資格得到記點,且要求記點計畫也適用到已開發國家。

2001年杜哈新回合談判正式展開後,服務業市場開放談判也成為新回合談判議題之一。杜哈宣言並要求會員應於2002630日前提出特定承諾之初始要求,2003331日前提出初始回應,整個談判預定於200511日完成,以單一認諾方式併入整體談判結果。

杜哈回合談判自20039月坎昆部長會議挫敗以來,WTO作為多邊經貿談判機制之角色備受質疑,200481WTO總理事會通過此回合談判之架構性協議,即為通稱之「七月套案」(July Package),為整體談判注入動能,並表示此回合談判將持續至2005年之香港部長會議。七月套案(WT/L/579)以專段文字方式處理服務貿易,規劃會員提交進一步開放市場之修正回應清單(Revised Offer)的期限為20055月底,並採認200472日服務貿易理事會特別會議中會員所協議繼續推動服務貿易談判工作之建議事項,以作為未來各國繼續推動服務貿易談判之基礎。

2005年第六屆香港部長宣言附錄C中也針對服務業提出要求,除了在宣言草案中的第252627段談及服務貿易談判之一般原則外,最重要的是在附錄C的文字,當中分為四大部分,第一部分為市場開放之目標,主要說明為達到更高度之服務貿易自由化,是要針對個別的開發中與低度開發國家給予不同之適當彈性,使其盡最大之可能提供一個新的或改善的服務貿易市場開放承諾表清單(包括模式一至模式四、MFN豁免與承諾表之填寫);第二部分為談判之模式,除了維持現有的要求與回應模式外,另外增加雙邊之談判,並同意依據GATS之原則與服務貿易談判之準則與程序下使用複邊的基礎作要求與回應之談判,談判結果也要適用在MFN的基礎上。此外,也宣言草案文字中亦加入對開發中國家(尤其是低度開發國家)之考量;第三部分為談判之時程,對於還未提交初始清單之會員要儘速提交;在2006228日前要提出各會員對其他會員之複邊要求清單;在2006731前會員則要提出第二次修正回應清單;而會員之服務貿易承諾表最後版草案應於20061031日前提交;第四部分為進程之檢討,服務貿易理事會特別會議應要檢討談判之進程,並且監督附錄中有關市場開放目標、談判模式與談判時程之落實。

因此會員除入會須提交服務業承諾表外,陸續亦應依談判所規定日期提交初始回應清單與修正回應清單,而承諾表中關於分類議題(Classification Issues)、承諾填列議題(Scheduling Issues)與新舊承諾間之關係(Relationship Between Old and New Commitments)等係由特定承諾委員會來處理。由S/CSC/M/469 June 2008)與S/CSC/1313 November 2007)之WTO文件觀之,目前委員會會議中仍圍繞在該三議題中進行討論。在分類議題中仍是著重在電腦服務與配銷服務所涵蓋範圍與分類上進行討論;在承諾填列議題上目前會員並無意見,僅由巴斯基坦提出建議應訂定下次修正回應清單之提交日;新舊承諾間之關係則由加拿大提出,討論在解讀新承諾時,舊承諾仍具有拘束力,建議會員考慮在新承諾中加入相關之說明文字,而香港等會員則說明此議題相當重要,應續作討論。

受杜哈回合其它議題進展不順之影響,會員對香港部長宣言中明訂20067月底應提交第二次修正回應清單並不熱烈,又因談判暫時中止,雖然20072月復談,且於服務業文字草案(Text)中訂定20081015提交第二次修正回應清單,121日提交最後服務業承諾清單,惟因特別防衛機制(SSM)談判的破裂使提交日期又被迫延期。截至2011831日止,初始回應清單方面,僅有100個會員提出73份清單(歐盟代表歐盟與其27個會員,計算為28個會員),占153個會員之提交率為65%;修正回應清單方面,更是只有59個會員提出32份清單,占153個會員之提交率只有39%,故以提交的數量與內容來看,仍是非常缺乏。

在複邊談判方面,複邊談判係由要求與被要求國透過集體討論協商方式,推動各服務業別的自由化,即會員以集團合作方式,共同向其他會員提出開放服務業市場複邊要求,以會員集團之力量推動進一步自由化談判。目前WTO會員已就各服務業別與議題提出共同要求清單,共計提出23項,其中與我國相關者共有18項,包括參與連署有13項(電信、電腦、視聽、海運、能源、物流、環境、營造、教育、金融、配銷、模式一跨境提供服務與最惠國待遇(MFN)豁免),以及被要求有5項(建築師/專業技師等業別、法律、郵政及專差、空運與模式三商業據點設立),而我國非連署國亦非被要求國有4項(模式四自然人移動、觀光旅遊、健康、與農業相關服務業),線上遊戲娛樂軟體由美國、歐盟、加拿大、澳洲、日本等國提出,不過並未正式完成複邊要求會議。最新進展方面,目前經過服務貿易理事會特別會議主席墨西哥代表Fernando De Mateo召開多次會議後,針對各會員對服務業類別之共識情況做一總結:(一)會員差距較大者:教育、郵政及專差、能源、空運、海運、視聽、法律、模式三商業據點設立、模式四自然人移動、最惠國待遇(MFN)豁免;(二)會員差距較小者:電腦、建築師/專業技師等業別;尚難評估者:物流、電信、環境、營造、金融、觀光旅遊、農業相關服務業、模式一跨境提供服務、配銷。

20087月迄今,服務貿易市場開放談判進展仍有限,最大原因主要仍是會員仍需等待農業及非農產品市場進入談判結果,才願意進行服務業談判。雖然就各項研討會與技術性討論等部分,會員皆予以肯定,惟對市場開放談判仍無實質進展,會員呈現兩極化狀態。其一為美國、歐盟、澳洲、我國、加拿大、日本、韓國等,均重申服務業的重要性,由於服務業的特殊性,不能等農業及非農產品市場進入談判有所進展才進行談判,且美國與澳洲為整合相關業別之倡議(Clustering Initiatives),已提出資訊通信科技草案、能源與環境草案與複合物流及供應鏈草案,以尋求更有意義之談判。其二為印度、中國大陸、巴西、阿根廷、印尼等,其認為已開發會員並未能回應開發中會員之發展需求,特別針對模式4自然人移動的問題,因此表示若農業及非農產品市場進入談判無進展,服務業即不可能進行談判。

不過也因此,服務業真正之友(Real Good Friends, RGF)共23個會員因而自行倡議服務貿易協定(Trade in Services Agreement, TISA),其說明RGF對於具企圖心之協定架構等議題已有初步共識,並開放會員加入討論,將以GATS相關規範作為基礎,最終將與多邊化連結。惟印度、巴西、中國大陸、南非、古巴等會員仍質疑TISA將弱化WTO體制,將可能對杜哈回合單一認諾造成不利之影響。

(二)規則議題談判方面

烏拉圭回合談判結束時,部分規則制定工作,基於時間及當時實務經驗不足,GATS明文規定會員國應另行展開多邊談判以完成之。如GATS第六條第4項有關資格、技術標準及核照條件等國內規章規範之制定,GATS第十條緊急防衛措施、第十三條政府採購、第十五條補貼等議題之談判。因為在規則議題談判中即包括國內規章、緊急防衛措施、政府採購與補貼之談判。

服務貿易規則工作小組(WPGR)負責之工作有三,包括緊急防衛措施、政府採購與補貼,分別源於GATS第十條、十三條以及十五條中明文規定各會員應另行展開談判以制訂多邊規範。

1. 緊急防衛措施

GATS第十條第1項條規定,會員應就緊急防衛措施(ESM)問題進行多邊協商,協商結果應自WTO協定生效後三年內施行之。但由於服務貿易本質上的複雜性以及統計資料之普遍缺乏,使各方對服務貿易防衛機制之必要性、可行性以及防衛機制實施方式等等有諸多爭議,談判期限一延再延,最終由服務貿易理事會於2004315日改為不限定時程之談判期限,亦即本議題之談判結果應與杜哈回合之服務貿易談判一同生效。

就服務貿易ESM之必要性而言,已開發國家認為服務貿易承諾表以正面表列方式填載,已給予會員足夠之彈性,並憂慮如果允許採取ESM,將與GATS之促進服務貿易自由化宗旨相違背,因而普遍採取保留態度;開發中國家則認為如能允許彈性地例外採行ESM,反而更能鼓勵各會員開放其國內市場,進而促進服務貿易自由化。此外,服務貿易四種供應模式在採用ESM時,執行之可能性或有爭議,防衛機制所倚賴之統計數字在服務貿易領域也有所欠缺,均加深各會員立場之歧異。

目前各會員所提出之緊急防衛機制提案,較完整的有採行類似貨品防衛機制之「東協(ASEAN)草案」、僅訂出基本架構要素之澳洲「核心機制」提案以及部分東協成員提出之「建立服務貿易緊急防衛機制適用的進一步思考」。實施方式考量項目有如何證明ESM之使用為正當之情況、適用ESM的承諾的時間限制的觀念、與市場開放漸進自由化談判之連結、國內產業之觀念與既得權利之議題、損害之認定、適用的防衛措施和其與供給模式之關係、防衛措施實施之時間限制與相關補償問題、監督防衛措施實施之機制、特殊及差別待遇。目前達成共識的內容,只有同意在最惠國待遇基礎上採用ESM;防衛措施的方式為暫時撤回特定承諾;特定措施如補貼、數量限制或課稅,對於貿易限制效果最小;還有防衛措施性質為暫時性且採漸進之解除方式。但多數考量項目因為各會員立場各異、難以妥協,常發生各自表述而毫無實質進展之情況。

在談判進展方面,仍是由東協為主要積極推動者,菲律賓代表東協說明(除新加坡外),應鼓勵會員以開放態度看待緊急防衛措施之問題。秘書處於2007年時也彙整經濟整合協定中涉及防衛措施條款之案例供會員參考,服務貿易規則工作小組主席亦彙整以往(含貨品方面)有關國內產業定義之討論情形,使會員能更深入討論緊急防衛措施議題。2009330日東協(除新加坡外)所提有關繼續服務貿易緊急防衛措施議題談判之想法(Thoughts on the Way Forward in the Emergency Safeguard Mechanism (ESM) Negotiations),特別是第30段有關邀請國際組織說明如何克服各國存在服務貿易統計差異問題、第35段有關「實施ESM之時間門檻」觀念之釐清,以及第39ESM與雙邊投資協定之關係等,盼會員優先提供意見討論。

201310ESM之友的「區域和雙邊貿易協定下的ESM-專門討論提案」(JOB/SERV/163),建議討論集中在區域和雙邊貿易協定ESM談判和執行的問題(例水平議題-特別是適用模式和部門、業務動態、統計發展、政治和政策要求、由利益相關方等提出的問題)。ESM之友也希望成員可以討論WTO秘書處所確定的17個核心要素,包括(1)緊急防衛行動之正當化(Situations justifying an emergency safeguard measure);(2)防衛措施應用模態(Modal application of safeguard measures);(3)同類服務概念(The concept of "like service");(4)國內產業定義(Definition of "domestic industry");(5)既得權(Acquired rights);(6)嚴重損害或威脅之認定(Determination of serious injury or threat thereof);(7)因果之認定(Causality determination);(8)嚴重損害認定之指標與標準(Indicators and criteria for the determination of serious injury);(9)適用之措施(Applicable measures);(10)補償(Compensation);(11)特殊及差別待遇(Special and differential treatment);(12)通知、諮商、透明化與監督機制(Notification, consultation, transparency and surveillance mechanism);(13)其它議題(包括ESM的形式)(Other issues (including form of ESM));(14)援引ESM的期間應有所限制(Concept of "limited window");(15)與漸近式自由化市場開放談判之關聯(Link to progressive liberalization in market access negotiations);(16)可獲得的統計數據(Availability of statistics);(17ESM的可行性及/或可取性(Feasibility and/or desirability of an ESM)。

2. 政府採購措施

GATS第十三條第3項規定,服務貿易政府採購需於WTO生效後兩年內進行多邊諮商談判,多數會員對本議題缺乏興趣,目前僅有歐盟持續的關注,並自2002年起每年提出文件詳細說明並改善其提案,部分會員也持續對歐盟提案提出意見與疑問。

歐盟於2006620日首次提出服務貿易政府採購附件之完整建議條文,包含十七個項目,有目標、定義、範圍、排除和例外、開發中國家特殊和差別待遇、一般原則、門檻和價值規則、採購資訊公開、公開通知、打算採購資訊、參加條件、投標期間、協商、限制性投標、投標及合約裁定之待遇、採購資訊的透明化和國內審核。不過,無論是就GATS第十三條第二項授權政府採購之談判範圍、或歐盟提案中關於最惠國待遇豁免之建議內容,乃至於是否有必要在複邊政府採購協定外,另訂一專司規範服務業之政府採購協定,各會員間仍有不同意見。

在談判進展方面,仍是由歐盟為主要積極推動者,在20074月、7月和9月及20086月、12月的會議上,會員繼續針對歐盟的提案(S/WPGR/W/54)進行非正式討論,問題包括開放政府採購市場的可能利益、規章、特殊及差別待遇和最惠國待遇。巴西指出歐盟服務貿易政府採購附則第16條關於GATS2條最惠國待遇不一致的問題,歐盟表示希望所有服務的政府採購都符合最惠國待遇,但是會員可以列出豁免的項目,因為GATS2條並不適用於第13條的政府採購。歐盟也於200911月服務貿易規則工作小組中,簡報如何在會員的服務貿易承諾表呈現其在政府採購市場的開放承諾。

目前最新進展係為歐盟於2010924日針對服務貿易政府採購之發展方式舉辦專題討論會議(dedicated discussion),共提出3場規劃(RD/SERV/23),第1場為服務貿易政府採購在已開發與開發中國家之經濟重要性;國際政府採購市場:國內採購制度與國際規則/承諾之影響。第2場為國家經驗分享,含國內採購制度之改革與開放、外國採購市場之進入。第3場為總結《GATS》規則工作小組有關服務貿易政府採購之進一步工作。而對於該議題之專屬討論未來進行方式,小組主席說明會員前曾同意邀請GPA會員之政府採購專家至WPGR分享會員之國家經驗,惟時間安排上仍須與GPA委員會協調。

201111月至201310月間,秘書處職員工作文件「服務貿易和政府採購規則和承諾的關係-根據世貿組織有關協定(GATSGPA)和最近的區域貿易協定」,分析承諾採購服務的覆蓋、市場進入和參與的條件。主席指示秘書處知識產權部人員負責進一步提供工作文件主要發現之詳情。在GPAGATS填表方法上,GPARTA政府採購都未填寫供應模式,此點與GATS之承諾表有填寫供應模式是不同的;但上述三者部是依據聯合國重要商品分類和W/120服務部門分類表來填寫。GPA大都是用正面表列來填寫,美國和亞美尼亞是例外;用多重層次結構來填表,納入做承諾開放之政府機構,將商品、服務和營造之承諾開放分別納入附件。而RTA政府服務採購,採取正面和負面表列填寫。

秘書處的代表隨後談及對服務採購GPA成員國目前的承諾程度。最經常涉及的部門是商業服務(如專業和電腦服務)、電信、建築、環境、金融、旅遊及旅遊等方面然而,像政府採購協定的其他方面,服務也受到特定國家減損或互惠的要求,其中有在某些情況下限制了覆蓋範圍的效果。在68涵蓋服務採購之區域貿易協定中,12個屬於GPA成員國之間, 36個是 GPA成員國和非GPA成員國之間, 20個非GPA成員國之間。多數區域貿易協定服務採購之政府次級機構較少納入,但是有部分像拉美地區非GPA成員國之間的政府次級機構納入較多。總結,秘書處代表強調服務採購與服務貿易規則和承諾具有很強的互補性,這可能有助於實現共同的規範銜接。主席宣布各國代表可就此員提問和發表評論。

3. 補貼措施

GATS第十五條第1項規定,要求會員參與談判俾制訂多邊規範,以避免此類貿易扭曲效果。但由於服務補貼兼具扭曲貿易及政策目標所需之雙重功能,所以第1項規定亦要求各會員應認知補貼在開發中國家發展計畫中所扮演之角色,並考量各會員、特別是開發中國家會員對此領域之彈性需要。正因為服務貿易補貼之複雜性,不論從是否需要有規範、定義、資訊交換、應採行規範之方式等,均讓本議題之協商更顯不易。

瑞士於2004年曾於補貼服務之友非正式小組會議中,針對出口補貼提出「出口補貼附則草案」;2005年初,秘書處以「補貼定義之意見表達摘要表」彙整各會員對諸多爭議所持之立場,以供協商聚焦之用;香港等會員亦以「服務補貼之暫時定義」提案,參考補貼及平衡稅協定中對於補貼定義,期待以此暫行定義為前提,進行服務補貼之「資訊交換」,以促進後續談判之進展。由於會員對於提出補貼資訊仍不踴躍,爰秘書處依據會員要來求,彙整會員於20042月後貿易政策檢討中所列之補貼資訊,並強調會員不應將此文件中所列之補貼資訊視為全面性的(exhaustive),因貿易政策檢討中服務業之分類與GATS不相符,且補貼資訊並不完整。此外,香港與墨西哥提出文件以促進會員之討論,惟表示非試圖建立補貼制度。

在談判進展方面,香港和墨西哥於200737日,針對政府採取非可控訴的服務貿易補貼措施,提出12項問題討論文件(JOB(07)/27)。在20074月和7月的會議上,討論彙整貿易政策檢討報告第五次更新版,香港認為此報告只是資料蒐集,無法取代會員之間的資訊交換,也希望會員提出其他可以收集資訊的方式。瑞士鼓勵會員提交更多在貿易政策檢討報告中提到的計畫資料,及先提出五個部門補貼相關資料。加拿大則認為應集中注意力在政府對服務貿易的援助,而非只是討論對服務部門的援助。20081月會議上邀請聯合國貿易暨發展會議(UNCTAD)之國際貿易和商品部(the Division of International Trade and Commodities)代表針對「服務業的國家支持措施」及「服務業部門補助」研究進行報告,會員交換意見,隨後並針對香港於20079月通訊文件中對於不可控訴服務貿易補貼進行非正式討論。在20083月及12月的正式會議中,會員進行討論,並在會員同意下將邀請OECD專家進行簡報。

在最新進展方面,前任主席於2009年提出非正式文件,列出進行補貼資訊交換之工作計畫,規劃在201037月間提交服務業補貼資訊,以利於召開專門會議進行討論。截至20109月之服務貿易週前,包括我國(JOB/SERV/1/Add.9)在內共計有41個國家(歐盟各別計算為27國)已提交補貼資訊,該等會員涵蓋之服務業出口總量達全球75%。補貼資訊交換係為達成GATS15條所定之談判目的,同時也有助於會員更加瞭解服務貿易補貼之性質、各種補助形式,以及可能的貿易扭曲效果。未來該議題討論重點仍以資訊分享,以及會員所提有關補貼議題文件為主要討論基礎。

201111月至201310月間,秘書處完成服務行業的補貼-貿易政策檢討報告的資訊(Subsidies for Services Sectors - Information contained in WTO Trade Policy Reviews" (S/WPGR/W/25/Add.6, 18 March 2013))。會員同意需要更多概念性的工作,以更瞭解如何補貼,及補貼可能產生之貿易影響。主席主張可以從部門別為基礎來研究補貼,並希望會員提供意見。

國內規章工作小組(WPDR)工作有二:第一係依據GATS第六條第四項授權,制訂必要規範,以確保資格條件與程序、核照條件與程序、及技術標準等五項措施,不致構成服務貿易不必要之障礙;第二係發展專業服務之一般規範。在WPDR主席的強力運作下,於20066月推出國內規章草案(JOB(06)/225),納入十二個項目,即目標、適用範圍、一般條款、定義、透明化、核照條件、核照程序、資格條件、資格程序、技術標準、發展、機構條款。於20074月提出草案更新版本(Room Document 2639)。於2008123日又提出主席版國內規章準則草案(Room Document 474.08),2009320日提出修正草案(Room Document 2160),以及20103月以主席版修正草案為討論基礎完成註釋版草案(Annotated Text of March 14 2010)。

國內規章原則之制定,主要用來確保核照條件、核照程序、資格條件、資格程序、技術標準五項不會構成服務貿易不必要的障礙,但也不能用來禁止會員在其領土內,為了達成國家政策目標而執行現有服務供給相關法規和引進新法規。至於原則適用範圍也僅限於各會員在服務業之特定承諾,未做承諾和已經排除之部分也不適用。

資格條件是指專業服務提供者須符合以取得證照之實質條件,包括教育學歷、應考條件、實務訓練、經驗、語言條件等;資格程序是指有關資格條件管理之行政或程序規則。核照條件是指資格條件以外之實質條件,服務提供者必須符合以便取得可提供服務之正式許可,包括設籍之要求、據點設立之要求、登錄之要求、費用之繳納等;核照程序是指有關證照申請之呈送及處理。技術標準是依照服務本身之特性及提供方式來規定,例如會計師查帳之內容規定、操守及行為準則。為了執行GATS第六條第4項規定,GATS第七條規定之認許,如何建立以及採行共同的國際標準,就成為WPDR的重要工作。

透明化課題包含目標、事先評論條款、與事先評論條款有關之通知、現有通知規範之符合、透明化之適當水準等,就是要建立公開資訊的獲得和適當回應利害關係人的機制。

對於開發中國家執行國內規章原則的時候,應該對於其發展、金融和貿易給予特別的考量;應該給予低度開發及開發中國家技術協助;對於影響低度開發國家利益的任何國內規章原則,都應給予特別不受限制的待遇。服務貿易理事會應該建立國內規章委員會來執行國內規章原則和其運作,並且定期檢視原則運作的情形和做出適當增加或修正的建議。至於必要性測試,包含合法目的及測試標準等,因為部分會員持反對立場,故主席版從善如流未將其列於資格程序措施之中。

在談判進展方面,WPDR主席於20074月提出草案更新版本(Room Document 2639),其間召開多次非正式會議進行討論,而目前會議中討論重點主要係針對爭議性議題包括:隱藏性限制、國家政策目標、技術標準、關於GATS1617條限制措施之適用規定、關於措施公布之方式、關於服務提供者之文字、規費、國際標準定義等。2008123日提出主席版國內規章準則草案(Room Document 474.08),以及2009320日提出修正草案(Room Document 2160),草案中建立資格要件、資格程序、核照要件、核照程序與技術標準等五大要件之共通適用準則,另也對定義、透明化及發展議題等制定規範。

2010322日起的盤點會議中,以20093月之主席版文件為討論基礎,並將近一年來會員提出之建議案,以註釋方式列於註釋版草案(Annotated Text of March 14 2010)中,該草案將有助於釐清各會員之立場,也協助界定會員可能達成共識的部分(areas of possible convergence),並提供會員達成共識之方向。而根據20114月公佈之《國內規章現況報告》指出,目前草案內容可分為部分內容暫時達成協議、單一替代條文、多重替代條文等三種類型,未來之討論將以註釋版之草案為基礎,持續就爭議性問題進行協商。

201111月至201310月間,根據服務貿易總協定第六條第四項進行國內規章準則(domestic regulation disciplines)之工作,會員將所提技術性議題整理成清單(List of Potential Technical Issues Submitted for Discussion, RD/SERV/68, 26 October 2011)和簡介(Synopsis of Technical Issues Submitted for Discussion, RD/SERV/70, 1 November 2011)兩份文件,秘書處並定成服務技術標準(S/WPDR/W/49, 13 September 2012)的背景說明,以利會員討論。會員在2013年針對清單文件的93個問題繼續回答詢問和交換信息,尤其集中在驗證和資格評估、鑑定資格的不足之處、考試、技術標準、有關規範的一般規定和學科發展、處理申請案時限的監管實務、達成要求後對提供服務之許可及其他費用等問題。

除技術性議題討論外,秘書處也完成“部門和供應模式的監管議題”(Regulatory Issues in Sectors and Modes of Supply , S/WPDR/W/48, 13 June 2012),以供服務貿易理事會使用。會員在2013年針對建築服務、營造及相關工程服務、法律服務、會計服務、模式4、發展、電信服務、計算機及相關服務、視聽服務及模式1和模式2進行討論,秘書處完成開發中國家面臨的服務相關監管挑戰(S/WPDR/W/51, 13 March 2013),會員交換關於服務貿易監管議題,各國對於監管改革和能力建設的經驗,以及開發中國家所面臨的具體挑戰。

綜上,在規則談判議題方面,以國內規章談判進展有較高會員之參與度;而緊急防衛措施、政府採購與補貼議題之談判至目前為止,除了補貼議題已同意進行補貼之資訊交換,後續值得觀察外,其他兩議題仍有相當之歧見,並無重大實質進展。

2. 專業服務準則適當之進展

於專業服務準則部分,WPDR分兩方面進行該項工作,一係透過會員在自願性基礎上,諮詢國內專業服務團體「會計部門國內規章準則」適用於其所屬服務部門別之可能性與適當性,至200610月僅回收澳洲、美國、烏拉圭、加拿大、中國、中華民國、歐盟、香港、日本、韓國、墨西哥、波蘭、瑞士與泰國之問卷,無法用來作為決議的依據;另一方面則向國際相關組織洽詢「會計部門國內規章規範」適用於各該專業服務部門的可能,至200610月只收到17個專業組織回應,其中有12個組織給予意見,3個組織準備於未來提供意見,2個組織表示沒有參與興趣,顯見適用性並不高。至今已未討論與此議題相關之問題。

(三)在其他子題方面

其他子題主要討論的是技術性問題,可分成兩大類,一為與承諾表談判密切相關者,包括服務部門之分類及承諾表之填寫與修正;另一則是GATS技術性檢討,旨在確保GATS條文之法律一致性及明確性而對某些模稜兩可的條文進行檢討。檢討性質工作安排於服務貿易理事會之例會中,包括最惠國待遇豁免之檢討、空運之檢討、電信費率瞭解書之檢討。

新回合服務貿易談判官方文件

(一)新回合服務貿易談判

2000年展開之新服務貿易談判議題作為分類依據,欲下載相關談判文件請連結至服務貿易談判進展。

WTO會員提交之服務貿易初始回應清單編碼為TN/S/O/***,修正回應清單編碼為TN/S/O/***/Rev.1

(二)服務貿易理事會特別會議

新回合談判前的會議紀錄歸納在服務貿易理事會下的特別會議(Special Session),文件編碼為S/CSS/M/*,年度報告編碼為S/CSS/*,工作文件編碼為S/CSS/W/*;杜哈回合談判正式展開後,被歸入貿易談判(Trade Negotiations),會議記錄文件編碼為TN/S/M/*,年度報告編碼為TN/S/*,工作文件編碼為TN/S/W/*

(三)特定承諾委員會

特定承諾委員會之工作文件參閱S/CSC/W/*文件;會議紀錄參閱S/CSC/M/*文件;年報參閱S/CSC/*文件;服務業分類參閱S/CSC/*和”classification and modification”查詢關鍵字之文件。

(四)國內規章工作小組

國內規章工作小組文件可分為會議紀錄,請參閱S/WPDR/M/*文件;年報,請參閱S/WPDR/*文件;工作文件,請參閱S/WPDR/W/*文件;以及相互認證協定議題文件。

(五)服務貿易規則工作小組

服務貿易規則工作小組會議紀錄請參閱編碼 S/WPGR/M/*之文件;年報請參閱編碼S/WPGR/*之文件。各項議題之工作文件請參閱:緊急防衛措施,政府採購,補貼。

(六)金融服務貿易委員會

金融服務貿易委員會文件可分為建議案,請參閱文件編號 JOB(*)/*;會議紀錄,請參閱文件編號 S/FIN/M/*;年度報告,請參閱文件編號 S/FIN/*;工作文件,請參閱文件編號 S/FIN/W/*