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新回合談判 - 農業談判議題

一、農業談判進展

  世界貿易組織(WTO)之農業委員會依據烏拉圭回合農業協定(Uruguay Round Agreement on Agriculture,以下簡稱URAA)第20條,於200011日以特別會議(Special Session)方式正式展開新回合農業談判,並在200111月第四屆部長會議之杜哈宣言的昭示下,成為杜哈回合單一認諾(single undertaking)的議題之一,被賦予更明確的目標與完整的使命,即必須在更進一步地大幅降低關稅與非關稅貿易障礙、削減並逐步取消所有形式的出口補貼以及實質削減扭曲貿易的境內支持措施。新回合農業談判原本預定在200511日前結束,但隨著20039月坎昆部長會議的失敗,使得談判一度瓦解,主要爭議在於開發中國家與已開發國家對於貿易自由化之歧見,再加上非洲國家提出的棉花補貼問題無法獲得有效解決,使得農業議題談判不得不宣告破局。儘管如此,WTO已於20043月重新啟動談判機制,在所有會員國的讓步妥協下,順利於去(2004)年81日凌晨通過七月套案(July Package),完成農業議題之架構性協議,為後續實質談判訂下準則,並促使杜哈回合能重回正軌。

  自從七月套案完成後,會員對順利完成杜哈回合重新燃起信心,貿易談判委員會(Trade Negotiations Committee, TNC)亦在2005214日訂下新(2005)年度的目標,即7月底完成談判模式初稿(first approximation),12月香港部長會議時確立初步談判模式。孰料不論是談判減讓模式雛形與香港部長會之目標皆無法如願達成,香港部長會議最終在香港部長宣言中僅決議少數談判議題,以及重新訂定新的談判時程。

  而後雖然為了達成香港部長會議所設定談判時程,農業談判進行多次密集諮商會議,但最後仍因農產品市場開放、境內支持,以及非農產品市場進入(non-agricultural Products, NAMA)等三角議題而使談判陷入僵局,WTO秘書長拉米遂於2006724日宣告暫停所有談判。

  經過半年的休息與秘書長拉米的斡旋下,WTO杜哈回合談判於200727日全面復談。

  儘管20072月起,杜哈回合談判已全面展開復談,且在當時農業談判主席紐西蘭大使法孔納(Crawford Falconer)的積極引導下,美國與歐盟分別承諾大幅削減境內的貿易補貼(Overall Trade-distorting domestic support, OTDS)、以及高達54%的農產品平均降稅幅度,但WTO秘書長拉米試圖達成的「2008年七月套案(The July 2008 Package)」, 則因美國、印度、與中國在特別防衛機制(special safe guard mechanism, SSM)議題上無法達成共識,而宣告失敗。

  雖然「2008年七月套案」以失敗告終,但自2007復談以來,農業談判持續進行密集諮商會議,已累積不少談判共識與成果,由前農業談判主席法孔納於2008年底所提出的「農業談判減讓模式再修正草案修訂四版」(簡稱「修正草案第四版」) 來看,減讓模式業已完成大半。另一方面,在2008年陸續發生全球能源與糧食價格高漲,以及年底全球金融危機等衝擊下,美國政府急於重振國內經濟與挽救失業,無心參與談判,而使談判仍無具體進展。

  受到整體談判延宕之影響,農業談判自2009年下半年起,多把討論重點放在相對不具爭議的技術性議題上,包括「農業減讓表格式暨所需資料」及減讓模式草案之「待澄清內容」等,但需要會員做出政治決定的「農業減讓模式待決議題」,至今仍無具體進展,尤其是特別防衛機制(special safeguard mechanism, SSM),隨著討論越深入卻更顯複雜,會員間立場更為對立,無助於農業減讓模式草案的完成。

  為了重振WTO多邊貿易體制之信譽,2011WTO第八屆部長會議(the 8th Ministerial Conference, MC8)指示,會員應持續探討解決談判僵局的各種可能途徑,並允許在完成所有議題談判前,就較有共識議題先行取得「早期收穫」協議,再以該協議成果為基礎漸進推動其他議題,以期達成最終「單一認諾」協議。

  然而,自2008年全球金融危機爆發後,世界經濟景氣隨之低迷,包括美國在內的重要會員國家多將重心放在重振國內經濟與處理國內議題上,而無心參與談判,使得WTO談判氛圍持續低迷。為了重振WTO聲譽與談判士氣,基於201112月召開第八屆部長會議(MC8)指示,WTO前秘書長拉米在廣納會員意見後,自20127月起引導會員以促成第九屆部長會議(MC9)早期收穫小型套案為主要工作目標,也因此,農業談判主席紐西蘭大使艾登亦於2012年下半年起,即積極召開非正式全體諮商會議及技術性諮商會議,以討論農業議題納入MC9小型套案的可能性。

  MC9小型套案農業議題共有三個正式的書面提案,包括2012105G-20提出的關稅配額管理提案、20121113G-33提出的糧食安全提案,以及2013521G-20提出的出口競爭提案。在2013年下半年WTO新任秘書長及全體談判主席的努力下,最終會員間的密集討論以及相互讓步、妥協後,有關農業議題的三個提案皆被納入MC9「巴里部長宣言」及「巴里套案」中,使杜哈回合談判在經歷12年的歷程後終於取得階段性成果。

二、WTO農業談判之法源依據與組織運作

  農業談判乃是根據URAA12篇第20條所規定下基於改革的持續性以及具體、漸進地削減支持和保護乃是一持續性的過程,會員同意在烏拉圭回合承諾執行結束之前一年,應繼續就農業貿易自由化展開談判,談判時並應考慮:

(a)執行削減承諾過程中的經驗;

(b)削減承諾對世界農產貿易的影響;

(c)非貿易因素、對開發中國家會員之特別優惠待遇、建立公平及市場導向的農產貿易體制之目標、以及本協定前言中所述之目標與關切;及

(d)為達成上述長期目標所必須之進一步承諾。

  為執行農業協定第20條之規定,WTO新回合農業談判原定於199912月在西雅圖舉行第三屆部長會議時宣佈開始進行,惟此次部長會議未能獲致協議而宣告失敗。直至20002月於日內瓦所舉行之WTO總理事會時,農業委員會決議於2000年第22次例行會議之後,接續以特別會議(Special Session)方式展開新回合之農業談判,並將談判結果直接向總理事會報告(根據WTOWT/GC/M/53號文件第39段指示)。而後20011114日,於卡達(Qatar)所舉行之WTO第四屆部長會議圓滿落幕,正式啟動WTO成立後之首次貿易談判,即為「杜哈回合談判(Doha Round)」,於2002年元月開始進行。而依據杜哈部長宣言的第13及第14段的要求,農業委員會在第11次特別會議亦決議,新回合談判進一步承諾內容將明確的集中在「市場進入」、「境內支持」與「出口補貼」等議題上,且需考慮開發中國家與低度開發國家的特殊與差別待遇,以及已開發國家所關切的非貿易關切事項。依據杜哈發展議程,談判期限為2003331日前應確定談判模式(modalities);20039月舉行的第五屆部長會議前應提交談判承諾減讓表草案(draft schedules);最後在200511日前需完成杜哈回合談判。至2007831日止,農業談判特別會議已召開34次(正式會議),之後則皆以非正式會議方式召開,惟2006年下半年起農業談判皆以非正式全體會議方式進行,而目前的農業談判特別會議主席為紐西蘭大使艾登(John Adank)。

三、主要議題內容

  農業談判內容含括市場進入、境內支持與出口競爭等三大主軸議題,以及必須特別考量開發中國家與低度開發國家的特殊與差別待遇,以及糧食安全、鄉村發展與環境保護等非貿易關切事項。農業談判的具體談判架構是由2004年七月套案所奠定,而後會員便依據此架構,進行細部內容的諮商討論,以決定本回合最終的降稅與補貼削減幅度,以及制訂相關的新貿易規範,來完成所謂的農業談判減讓模式。以下將先說明七月套案下的農業談判架構,而後說明三大議題之談判內容。

(一)七月套案農業談判架構

  七月套案農業架構可說是由模糊的文字組成,原則上確保市場保護程度愈高、具貿易扭曲的補貼水準愈高者,所應減讓之幅度愈大。其內容共有50段,分為七大項目,包括境內支持、出口競爭、市場進入、低度開發國家、新入會會員、監督與查核機制,以及其他關切但未獲通過的議題,並於第2段同意充分考量NTCs,且將特別處理棉花議題。

  1. 境內支持-農業架構第616

農業境內總支持(AMS)等會扭曲貿易的直接價格補貼總額應於第一年削減20%,而個別產品AMS補貼額應設上限(capping);對特定產品之補貼未超過該產品年度生產總值5%,或對非特定產品未超過年度農業生產總值5%等的微量措施(De Minimis)【註2】應再調低5%的比例;對產量補貼扭曲貿易程度較低的藍色措施應重新定義與規範;以上三項之總量亦需以分段公式削減,不設總量上限。

  2. 出口競爭-農業架構第1726

限期全面取消出口補貼;平行處理其他形式之出口補貼,包括出口信用應縮短在180天內償還;取消國營貿易事業的出口補貼;訂定糧食援助規範,防止其對商業之影響。

  3. 市場進入-農業架構第2744

此議題有兩個原則,即大幅開放市場與對開發中國家的特殊處理。在降稅公式方面,應以一體適用的分段方式大幅削減所有稅號關稅;敏感產品得以最惠國待遇方式增加TRQ數量,採TRQ擴增(expansion)搭配或削減配額內之關稅增加市場進入機會處理,而是否設關稅上限將再評估;改進配額管理方式等。

  4. 低度開發國家-農業架構第4546

為使低度開發國家應享有上述優惠,不需進行承諾;先進國家與有意願之開發中國家應對來自低度開發國家之產品提供免稅與免配額進口。

  5. 新入會會員-農業架構第47

最近入會會員之特殊考量將透過特定彈性條款有效處理。

  6. 監督與查核程序-農業架構第48

檢討與修訂現行通知程序,以確保其能達到監督與查核之功效。

  7. 其他關切但未獲通過的議題-農業架構第4950

討論地理標示、部門別倡議與差別性出口稅等議題之實質內容,以及是否需納入談判模式中。

(二)議題內容

  農業談判內容含括市場進入、境內支持與出口競爭等三大主軸議題,以及必須特別考量開發中國家與低度開發國家的特殊與差別待遇,以及糧食安全、鄉村發展與環境保護等非貿易關切事項。

1. 市場進入

  市場進入議題之重點在於削減農產品關稅,以開放農產品市場。由圖1顯示全球農產品平均關稅稅率約為62%,相較於其他非農產品(約4%)而言仍屬偏高,且開發中國家(如印度、巴西、韓國等)平均關稅多高於已開發國家(如歐盟、美國、澳洲),而已開發國家則多有高峰關稅(tariff peaks)的問題,高關稅集中於少部份敏感產品上。

  目前談判在降稅上採取彈性的作法,將產品分為一般產品與敏感產品,一般產品以分段降稅公式進行削減,而敏感產品則可用特別彈性處理,包括以配額外降稅、擴增配額量等組合方式來開放市場,然而細部的降稅幅度與彈性待遇等至今仍未決定。

 

1 主要會員農產品關稅平均稅率

 2. 境內支持

  境內支持議題之重點在於實質削減各項扭曲貿易的補貼措施,尤其是削減與農產品價格掛勾之農業境內總支持(Aggregate Measure of Support;簡稱AMS)。由表1可知,WTO會員每年AMS約束水準高達1,324億美元,而平均每年實際補貼金額為747億美元,故實際補貼佔約束水準之比例約為59%。當中90%以上的補貼均是來自已開發國家,尤其是美國、歐盟、加拿大、澳洲等,亦是全球主要的農產品出口國,由此可見因補貼而造成的貿易不公與市場扭曲現象,的確嚴重影響到開發中與低度開發國家之權益。

  其次,由實際金額佔約束金額之比例來看,目前歐盟、日本、美國等三大補貼國實際補貼金額皆低於約束金額,此即表示要使三大補貼國能真正削減補貼,其削減幅度必須分別達到70%54%46%以上才行。

 

表一 WTO會員境內支持承諾金額

   此外,此議題的談判內容,尚包括藍色措施與綠色措施之定義與規範,惟目前會員對於應削減補貼之幅度仍無共識,而連帶使這些措施之規範無法有實質之進展。

 3. 出口競爭

  出口競爭議題之重點在於取消會員所有的出口補貼,以及平行處理與出口補貼相當的措施,包括出口信用、糧食援助、國營貿易事業以及出口限制等之規範。由於出口補貼多是政府為幫助產品出口而給予的價格補貼,故會直接扭曲出口價格,危害貿易之公平性。目前只有25個會員可實施出口補貼,約束金額高達96億美元,實際補貼金額則約為32億美元,且98%以上是由已開發國家使用,當中以歐盟與美國為首。

  出口競爭可說是農業談判中最有進展的議題,業已於香港部長會議時取得重大共識,包括:於2013年完全取消出口補貼;出口信用等保險貸款計畫必須在180天以下,且需自我清償;制訂出口國營貿易事業規範,以確保其無獨佔權,且無政府的補貼等財政支持;除緊急情況之糧食援助外,其他非緊急糧食援助應受限於有效的規範,以防止轉售、再出口等扭曲市場機制的情形。