Green_Earth
分享功能 : Print Letter 文章分享 g p Y
消息 | 簡介 | 相關文件 | 相關網站
中國大陸近期外人投資體制改革之簡評
日期:2015/06/04
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 顏慧欣 副研究員
一、前言

  中國大陸在2013年新一代領導人上台後,積極推動外人投資政策之改革。例如中國大陸對外洽簽的雙邊投資協議(bilateral investment treat, BIT),過去均限於外人投資「進入境內後」(post-establishment)方給予BIT待遇,但其已於2013年第五輪中美戰略與經濟對話中,同意以「市場進入前」(pre-establishment)國民待遇和負面清單為基礎,與美方進行BIT談判;未來與歐盟之BIT談判,亦將採相同模式。接著中國大陸於2013年9月公布設立上海自由貿易試驗區,乃至於其在今(2015)年4月公布在廣東、天津和福建新增三個自由貿易試驗區,作為投資自由化及採行市場進入前國民待遇加負面清單模式之管理試點,具體而言,對於目前屬於「外商投資產業指導目錄」正面表列限制外資投資的管理條件,已改為負面表列的特別管理措施目錄。

  再者,中國大陸在2015年1月公布《中華人民共和國外國投資法(草案徵求意見稿)》(以下簡稱《外國投資法》),其目的在取代目前適用外資的《中外合資經營企業法》、《外資企業法》和《中外合作經營企業法》(以下合稱外資三法),以「三法合一」為方向,擬將《外國投資法》作為規範外資投資的單一特別法,統一管理外資、與簡化外資進入的相關行政審批等程序。於此同時,陸韓FTA已於2015年6月1日正式簽署,陸韓FTA服務貿易與投資市場開放承諾現階段雖仍以「正面表列」呈現,惟待協議生效後,雙方將以「負面表列」方式進行後續市場開放的談判,此係中國大陸洽簽FTA首次同意採用「負面表列」方式進行談判。綜合這些談判立場的重大改變,均顯示中國大陸對現有外資管理體制之政策轉變與擴大開放的決心。

  基此,本文擬從中國大陸對外資體制最重大改革,係朝向負面表列投資管理方式為核心,來探討前揭中國大陸已陸續或即將推動之政策內容與未來方向。

二、外人投資改採負面表列管理制度之改革方向

(一)自貿試驗區之改革方向

  中國大陸在2013年首度設立自貿區,並選擇上海作為第一個自貿區試驗地點。依據中國大陸政府之規劃,上海自貿區之主要政策目標乃在於經由兩至三年的改革試驗,加速其政府職能之轉變,積極推動服務業擴大開放和外商投資管理體制改革,俾期成為具有國際水準的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法制規範環境之自由貿易試驗區。基於上海自貿區改革試驗之結果,中國大陸在2015年進一步擴大自貿區之規模,將天津、福建與廣東納入自貿區之試驗範圍。

  回顧最早設立之上海自貿區方案(由中國國務院批准之《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》),在方案中臚列了九項主要任務與措施,包括深化行政管理體制改革、擴大服務業開放、探索建立負面清單管理模式、構築對外投資服務促進體系、推動貿易轉型升級、提升國際航運服務能級、加快金融制度創新、增強金融服務功能及完善法制保障等九項,其中又以「深化行政管理體制改革」、「擴大服務業開放」及「探索建立負面清單管理模式」,更為上海自貿區能否有實際成效之關鍵。特別是對於訂定對負面清單管理模式之目的,對外資給予市場進入前之國民待遇,並改變為與陸資相同處理之管理模式。易言之,負面清單係指引進外資過程中,對某些與國民待遇不符的管理措施,以清單形式公開列明不開放之經濟領域,列出外資投資之「禁區」。故在上海自貿試驗區負面表列清單搭配簡化行政管理體制措施後,外商企業進駐上海自貿區之申請流程,只要在負面表列清單未納入管制之領域下,外資投資由核準制改為備案制,亦即與內資企業相同均改採「先照後證」(先登記後批准)之設立模式。其次,上海自貿區方案強調以服務業的開放為主,從而進一步自由化措施基本上以金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務和社會服務等六大領域擴大開放為主,其開放方式即透過放寬過去屬於禁止或限制類之服務業投資,包括取消投資者資質要求、股比限制、經營範圍限制等市場進入限制措施。

  隨著上海自貿區方案實施超過一年後,若干措施在「可複製、可推廣」目標下,進一步在今年擴大推廣至天津、福建及廣東三個自貿試驗區,整體上四個自貿試驗區繼續朝向改革開放、在更多改革措施上扮演「領頭羊」角色,目的在形成更多可複製、可推廣的經驗,以進一步擴大改革開放創新措施至全國。如前述針對外資進入之負面表列清單管理,原本僅適用於上海自貿試驗區,目前則統一適用至這三個新增的試驗區。負面清單內容亦從最初2013年首版清單數量190條,縮減為2014年版本負面清單139條,並進而減少至2015年4月公布的122條。清單數量的減少,意謂著進一步縮小了對外資限制的範圍,增加自貿試驗區之開放度和透明度,並象徵中國大陸中央政府願意進一步放權之空間。

(二)《外國投資法》草案之具體規範方向

  依據中國大陸之立法政策說明,為反映擴大對外開放、轉變政府職能、創新管理模式之政策發展,因而訂定《外國投資法》作為未來規範外資投資的單一特別法,大幅簡化對外資管理的制度。綜觀《外國投資法》共有170條規定,11章,分別為總則、外國投資者和外國投資、進入管理、國家安全審查、資訊報告、投資促進、投資保護、投訴協調處理、監督檢查、法律責任和附則,特別是在進入管理方面,則是涉及給予外資「進入前國民待遇」與負面清單之管理模式。

  在《外國投資法》下,未來將公布「特別管理措施目錄」(亦即現行《外商投資產業指導目錄》亦將廢除),該目錄將包括「禁止實施目錄」與「限制實施目錄」兩類,前者為禁止外資投資的領域,後者為限制投資金額或有條件限制之領域[1] 。未來只有在「限制實施目錄」的投資,外資才需申請投資准入許可,在特別管理措施目錄中未列出者,由「逐案審批」制度,轉變為以進入前國民待遇加負面清單的模式,不須進行申請許可,與內資一樣(給予國民待遇)依法辦理工商登記、外匯、稅務等手續即可。

(三)陸韓FTA之承諾

  陸韓FTA目前對於服務貿易與投資之開放方式,採取正面表列之開放模式,不過在其公布FTA草案的附件22-A中,已納入具體的「後續談判指導原則」(Guidelines for Subsequent Negotiation)。陸韓FTA規定後續談判之展開,最慢不得晚於FTA生效後兩年內,並應在兩年內完成此一後續談判。至於談判範圍上,除了服務業與投資應朝向從現在正面表列承諾改為負面表列開放模式,負面表列承諾清單應採用三個「不符合清單」(non-conforming measure)附件(annex)模式,來進行後續談判,分別是附件一,其內容為現行不符合FTA規定之措施清單,惟後續該等措施將進一步自由者;附件二,其內容為FTA雙方保留可繼續、採行新的或更高限制措施的領域,無須進一步自由化者;附件三,其內容專屬於金融服務領域,惟其有關之不符合措施亦屬未來需進一步自由化者。

  陸韓FTA對於後續負面表列開放採行上述三種附件清單模式,可觀察出其已為中美BIT負面表列清單之談判有所準備。畢竟負面表列之開放模式,除了美國以外之國家,多採用附件一與二兩個不符合清單之開放模式,亦即不單獨列出附件三金融服務在未來自由化進程的措施情形(也意謂著金融服務未必屬於不得採取新限制措施之業別)。換言之,在陸韓FTA未來談判之預擬目標下,顯示中國大陸在金融服務業已有大幅鬆綁之自由化準備。

  總體而言,可觀察到中國大陸為了推動外資進入管理制度之大幅改革,與因應美國BIT談判之準備工作,或者還包括其為了加入「跨太平洋夥伴關係協定」(Trans-Pacific Partnership, TPP)或「服務貿易協定」(Trade in Service Agreement, TiSA)之準備,特別是著重於外資進入之負面清單管理、及簡化外資審批核可等程序等方面,中國大陸這幾年以來陸續推動四個自貿試驗區、外資三法合一之法制改革及設定陸韓FTA兩年內重啟談判期限的條件等,均可觀察出其對改革外資管理體制政策之企圖心。

三、服務業之自由化方向

  有鑒於對於外資進入管理模式之變革,實質內容涉及眾多服務業對外資之開放,特別是服務貿易模式三的開放,故以下說明中國大陸在服務貿易開放之方向與可能發展。
(一)自貿試驗區在服務業之開放

  上海自貿區方案強調以服務業的開放為主,中國大陸在新增的廣東、天津及福建自貿試驗區,亦有同樣的開放目標,惟設定了各自戰略定位[2]

  以第一個成立的上海自貿試驗區為例,如同其政策方案強調以服務業開放為主,2014年7月2日公布新增14項開放服務業之措施,主要在商貿領域取消對外商投資郵購和一般商品網路銷售的限制;在物流服務放寬部分行業的外資股比限制,允許外商以獨資形式從事國際海運貨物裝卸、國際海運集裝箱站和堆場業務,允許外商獨資從事航空運輸銷售代理業務等;在會計服務允許取得中國大陸會計師資格的香港、澳門專業人士擔任會計師事務所合夥人;且醫療服務取消外商投資醫療機構之最低投資總額與經營年限限制。整體而言,其開放之先期重點領域以金融、醫療與教育服務業為主,之後陸續對於跨境人民幣結算業務、加值電信服務、以及律師服務業等也有進一步開放。這些開放方向,均朝向著國務院最初所設定之上海自貿區方案開放目標前進,亦即針對金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務和社會服務等六大領域進行開放。

  至於最近新增的三個自貿試驗區中,則以福建自貿試驗區更值得注意。福建自貿試驗區被賦予為深化兩岸經濟合作示範區的功能下,提供許多臺灣業者獨享的服務業開放優惠,甚至許多為超過兩岸服貿協議之優惠內容,例如電信傳輸服務(取消股權限制)、網路相關服務(取消股權限制)、銀行服務(開放人民幣、外債相關業務)、證券和期貨交易(額外拓展業務範圍)、保險機構設立(支持臺資保險公司設立經營機構)、建築服務(開放已取得大陸相關證照之臺灣專業人士擔任合夥人、開放合營投資比例限制,以及專業人士持臺灣證照在自貿區內開業)、工程技術服務(開放專業人士持臺灣證照在自貿區內開業)等項目之開放程度,這些福建自貿試驗區片面惠台措施均高於兩岸服貿協議。特別是,福建自貿試驗區開放三家台資旅行社經營陸客來台旅遊業務,為其長期以來禁止外資旅行社承攬中國大陸旅客對外觀光旅遊之重大進展。

(二)陸韓FTA服務業開放

  日前正式簽署之陸韓FTA,為中國大陸在港澳《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》(Mainland and Hong Kong Closer Economic Partnership Arrangement, CEPA)以外開放程度較高之FTA,惟我國產業較為擔心在陸韓FTA之服務貿易承諾事項,對於臺灣業者在中國大陸之投資條件,是否可能產生影響。準此,為瞭解陸韓FTA服務貿易內容之開放取向,以及其與兩岸服貿協議承諾之落差程度,本文簡要分析陸韓FTA與兩岸服務協議中,中國大陸承諾之差異。總計而言,在陸韓FTA中,韓方獲得優於我國開放承諾者計有4項,包括有法律服務(CPC861)、房地產服務(CPC 821)、建築以外專案管理服務(CPC 86601)、以及人員的安置與供給服務(CPC872, 但排除87209)。惟相對的,在兩岸服貿協議中我方取得優於韓國之開放承諾者共計29項,例如批發零售服務、道路運輸、航空運輸、醫療服務、新聞與影視出版服務、電影發行放映服務、文化娛樂服務、產品認證服務、殯葬服務等項目之開放程度,均高於韓國在陸韓FTA取得之優惠。

  易言之,由陸韓FTA之額外承諾程度遠低於兩岸貨貿協議之結果可以發現,中國大陸大陸似乎有意依據其自主之步調與方向、或已於自貿試驗區與其本身法規原本即預備開放之項目,來推動服務業自由化,而無意利用如FTA之國際義務等方式作為加速改革之動力。不過其既然已設定兩年內將重啟陸韓FTA之自由化談判,中國大陸在服務業進一步開放的領域,絕非限於目前陸韓FTA開放之內容。可以期盼者,中國大陸在服務業之開放領域,勢必隨著其在自貿試驗區的開放情形、外國投資法草案之立法進展、以及後續陸韓FTA重啟自由化談判之結果,乃至於其他如TPP、TiSA與中美互動等國際情勢之發展,將有持續觀察之需要。

四、代結語-臺灣如何選擇回應方式?

  綜觀上述中國大陸對於外資進入管理制度之改革,包括其在亞投行、絲路基金等大戰略之政策下,可觀察到中國大陸除了對外展開大國金援外交,對內亦透過許多開放措施來吸引新一波的外資進入。

  從臺灣而言,如何因應中國大陸對於外資管理之改革措施,值得進一步深思。舉例而言,陸韓FTA目前市場開放程度或許對於臺灣業者之影響有限,然而其預計兩年內展開新回合自由化之談判,同時中國大陸也願意在許多法制層面受到更多約束之承諾,則這兩年的緩衝期臺灣因應之對策是否已有所考量?其次,中國大陸透過福建自貿試驗區對臺灣開展許多優惠措施之大門,其中納入許多等同於甚至優於兩岸服貿協議之優惠開放內容,對部分反對兩岸服貿協議之意見而言,或許樂於接受福建自貿試驗區片面對於臺灣之開放措施,因為臺灣無須同步對於中國大陸開放。然而,服務貿易開放之利弊分析,向來無法僅考量資金出口(台商赴福建投資)的層面,同時應一併思量吸引資金進入的面向,畢竟服務產業之發展,也同樣需要透過外來資金、人才與技術,帶動在地產業之就業與薪資等面向之成長。特別是,在資金全球化的趨勢下,加以中國大陸企業國際化的程度日趨提高,有能力及有意願來台投資的資金,均可能包含了中資以及美日等外資。例如近日因為申報陸資成本而被要求撤資的「阿里巴巴」,其於美國上市,而且主要股東除陸資外亦來自美國及日本及其他國家。

  換言之,在中國大陸開大門吸引外資之同時,臺灣若只有反對兩岸服貿協議甚至對陸資關上大門之作法(同時可能會進一步降低臺灣吸引外資之效果)一種對策,或者可以處理部分問題,但是否也會陷入資金(以及人才、技術)持續外移的風險?因此面對應中國大陸對外資管理體制改革,臺灣更需要討論與考慮其他選項,才能更完整有效的回應新的挑戰。

[1] 《外國投資法》草案第6條、第20條至第27條。

[2] 中國公布廣東福建天津自貿區總體定位,http://www.bbc.co.uk/zhongwen/trad/china/2015/04/150420_china_economy_freetradezone