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WTO後峇里工作計畫之談判進展與主要爭議
日期:2015/06/25
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 陳逸潔 分析師
一、前言

  WTO杜哈回合談判從2001年啟動以來,因議題複雜、會員間利益交錯、決策程序僵固,以及2008年爆發金融危機導致全球經濟衰退,美國提高談判要價,中國大陸、印度及巴西等新興開發中國家不願接受後,導致「2008年七月套案」(The July 2008 Package)失敗,而陷入長達5年的停滯。

  為挽救杜哈回合談判,重振WTO信譽,在2013年WTO新任秘書長阿茲維多(Robert Azevedo)及所有會員的努力下,促成WTO第九屆部長會議(the 9th Ministerial Conference, MC9)圓滿落幕,於會中通過《峇里部長宣言》(Bali Ministerial Declaration)及《峇里套案》(Bali Package)等決議文件,不僅為WTO自2008年談判停滯以來的一大突破,更使杜哈談判終於能在進行12年後取得早期收穫成果,恢復會員談判信心,並讓杜哈回合談判得以續存。

  依據《峇里部長宣言》,2014年除執行《峇里套案》各項議題之部長決議外,亦應於2014年底完成「後峇里工作計畫」(post-Bali work program)。然而,2014年7月印度因糧食安全目的之公共儲糧永久解決方案(the permanent solution for the issue of public stockholding for food security purposes, 以下簡稱「糧安永久解決方案」)缺乏實質進展,而拒絕採認貿易便捷化協定(Agreement on Trade Facilitation, TFA)修正議定書,使得「後峇里工作計畫」談判中斷,直至2014年11月美印達成協議,並經會員協商妥協後,於11月27日召開WTO總理事會議,採認TFA修正議定書、澄清《峇里套案》中糧食安全目的公共存糧決議之相關文字,以及將「後峇里工作計畫」期限延長至2015年7月,並將「糧安永久解決方案」之期限提前至2015年12月後,終使WTO相關工作回到正軌。

  今(2015)年適逢WTO成立20週年,且二年召開一次的第十屆部長會議(the 10th Ministerial Conference, MC10)亦將於12月15日至18日在肯亞奈洛比召開。「後峇里工作計畫」被視為完成杜哈回合談判之關鍵,其涵蓋內容及能否如期完成,勢將決定杜哈發展議程Doha Development Agenda, DDA)存廢的命運。本文主要綜整「後峇里工作計畫」之最新談判進展,而後就主要爭議問題及重要會員立場進行分析,最後探討未來談判之可能發展。

二、後峇里工作計畫之最新談判進展


  WTO秘書長阿茲維多在今年1月21日貿易談判委員會(Trade Negotiations Committee, TNC)非正式會議中表示,「後峇里工作計畫」應在具急迫性(urgent)、水平性(horizontal)、合理性(reasonable)及全面參與(full engagement)等元素下展開談判,目的在於達成一個以農、工、服務業為核心,顧及發展和低度開發國家(Least-Developed Countries, LDCs)等議題,涵蓋詳盡減讓模式(modality)之工作計畫,以作為完成杜哈回合談判之藍圖。

  為能順利推動「後峇里工作計畫」之談判工作,阿茲維多除責請各談判小組主席展開密集諮商外,其亦視談判進展,就農、工、服務業等重要議題召開ROOM W模式(僅限各代表團大使再加一人與會)之團長會議、密室會議等,然而至今年5月中旬仍缺乏突破性進展。

  依據4月27日各談判主席在TNC會議的報告可知,會員大多固守既有立場,對於哪些議題應優先討論或納入工作計畫等談判順序(sequencing-based negotiations)問題,以及是否應以2008年減讓模式修正草案為談判基礎或改以簡化模式等歧見仍深,尤其重要會員美國、中國大陸、印度等在農業談判之立場差距過大,造成其他部分會員認為在農業談判企圖心尚未釐清前,不願參與非農產品市場進入(Non-Agricultural Market Access, NAMA)、服務業和規則等其他議題談判。

  對此,阿茲維多在4月27日的會議中表示,雖然各項議題之相關討論工作進展良好,惟礙於時間的急迫性,仍建議會員應避免執著於談判順序或基礎等入門議題,而應就實質內容進行討論,且服務業談判不宜落後農業及NAMA,並應重視發展及低度開發國家議題,尋求具體解決方案,故後續除請各談判小組主席繼續諮商外,他將就農、工、服務業及規則等議題召開水平交換(horizontal trade-off)諮商會議,其亦表示,倘若進展不佳,原期待於7月底完成以談判模式為主之工作計畫,在務實的考量下,而有簡化工作計畫的可能性,惟其強調,不論結果為何,「後峇里工作計畫」仍必須符合三項則,包括:(1)其必須是實質性的、有意義的,且能以具平衡性的方式兼顧所有議題;(2)其必須能提供一個明確的指導原則以促使完成杜哈談判;(3)其必須是能使奈洛比部長會議能圓滿落幕的最佳跳板。

三、主要爭議問題與重要會員立場


  由前節可知,「後峇里工作計畫」在今年5月進入水平諮商階段,惟目前談判爭議仍在於談判順序、談判基礎等入門議題上,其中又以美國、中國大陸等重要會員在農業談判市場進入及境內支持議題之爭議影響最大,倘若其仍無法取得共識,則原訂7月底完成之「後峇里工作計畫」恐面臨降低企圖心甚至延期的可能性。以下就現階段談判主要爭議問題與重要會員立場分述如下:

(一)「後峇里工作計畫」之談判順序

  在「後峇里工作計畫」談判之初,會員普遍認同應以農業、NAMA及服務業為核心議題,但隨著個別議題談判進展並不順利,多數開發中會員開始主張應以農業優先,尤其在工業及服務業談判企圖心不應超過農業談判,即會員決定在農業談判上獲得多大的成果,才能決定工業及服務業的談判企圖心,其中又以巴西、南非、阿根廷、古巴等農業出口開發中國家最為明顯,其以談判順序為由,而不願配合NAMA及服務業談判。

  另外,中國大陸、印度等農產品進口開發中國家G-33集團特別強調農業應為「後峇里工作計畫」之核心,尤其認為必須先確認農業境內支持議題之企圖心後,其他議題之談判才可能有所進展,該集團更強烈主張對開發中會員、小型脆弱經濟體及低度開發會員之特殊優惠待遇必須為各議題不可或缺的重要內容。

  然而,美國、歐盟、日本等已開發會員則認為三大議題應平衡並進,且日本及香港等進一步主張反傾銷議題應與市場開放議題同時討論;歐盟主張規則、智慧財產權及NAMA非關稅貿易障礙(Non-Tariff Barriers, NTB)亦應同時討論;美國則認為所有市場開放議題應優先處理,除農、工、服務業市場進入外,服務貿易協定(Trade in Service Agreement, TiSA)、資訊科技協定(Information Technology Agreement, ITA)擴大談判(ITA II)等亦應儘速完成。

(二)「後峇里工作計畫」之談判基礎

  自「後峇里工作計畫」展開談判以來,農工議題一直陷於「是否以2008年主席版減讓模式修正草案為基礎」之爭,並大致呈現已開發會員與開發中會員對立之局面。包括美國、歐盟、日本等在內的已開發會員認為目前距2008年已有7年之久,世界經貿環境已出現大幅變化,許多大型新興開發中國家獲享諸多貿易利益,加上其認為2008年修正草案並非會員普遍同意之共識,且當中有太多給開發中會員的優惠彈性,使其減讓承諾比例並不符合今日貿易實績之比例,故主張應「重新校準」(re-calibration)杜哈談判,以簡化方式(simplification)調降談判企圖心,並在可行性(doability)的觀點下,尋求一平衡之談判結果,使本回合減讓必須符合比例,不能有某些會員有實質削減,而某些成員僅削減政策空間之情形。

  但包括我國在內之大多數開發中會員認為必須以2008年修正草案為後續談判的「唯一基礎」,即便其並非所有內容皆獲會員同意,但其中大多數議題已有基礎共識,加上杜哈談判本以「發展」為核心,開發中會員之優惠彈性係部長談判授權,故任何重新校準或簡化公式都不能減損本回合賦予開發中國家之彈性。

(三)農業議題談判順序與企圖心

  農業議題被許多會員視為必須優先解決的議題,但究竟農業市場進入、境內支持及出口競爭議題哪個議題應優先解決,以及三大議題企圖心之平衡問題仍為一大爭議。

  澳洲、紐西蘭等凱恩斯集團及巴西、阿根廷等G-20集團主張農業三大議題均應獲得進展,並認為市場進入長期受到會員不當補貼措施之扭曲,故應以大幅削減境內支持、全面取消出口補貼等出口競爭措施予以改正。美國則認為市場進入為國際貿易核心並對所有會員有利,故應以市場進入為優先議題。對此,G-33集團則強調市場進入議題中亦應以特別產品(Special Products, SP)及特別防衛機制(Special Safeguard Mechanism, SSM)優先討論。但談判至今許多會員認為,境內支持議題應為推動其他議題談判進展之鑰,必須先確定境內支持議題之企圖心後才能據此去平衡及決定其他議題之企圖心,惟目前境內支持談判仍在美國與中國大陸間根深蒂固的意識形態立場差距中僵持不下。

  基本上,在美國、歐盟、中國大陸、印度、巴西及日本等主要農業補貼大國中,美國可能是唯一一個依據2008年12月農業減讓模式修正草案削減補貼承諾後會受到實質影響的會員。依據凱恩斯集團的分析,美國在2008年農業修正草案建議下的扭曲貿易境內總支持(Overall Trade-Distorting Domestic Support, OTDS)上限金額為145億美元,若以美國最新2012年通報的補貼金額來計算,美國的OTDS為121億美元,仍有24億美元的空間,但若以「修正草案第四版」中的微量措施(de minimis)上限重新計算後,則美國的OTDS恐增加43.77億美元的金額,而造成美國約有19.77億美元的補貼金額超過OTDS上限,以及約35.99億美元超過農業境內總支持(Aggregate Measurement of Support, AMS)上限。

  正因上述原因,美國一再反對以2008年修正草案為談判基礎,且亦一再強調中國大陸、印度等農業補貼金額持續增加的新興開發中會員亦應作出額外削減,尤其中國大陸應限縮或排除「修正草案第四版」第12段有關新入會國(recently acceded members, RAMs)優惠待遇之適用。對此,中國大陸表示拒絕,強調若以平均每人補貼金額來看時,中國大陸的補貼人均金額是遠小於美國,且中國大陸在入會時已作出額外代價,其目前微量措施比例上限(8.5%)已較其他開發中會員(10%)為低,再加上這些補貼是針對為數眾多的貧困農民,此與已開發國家是補貼大農場主的性質根本不同,故堅持維持8.5%微量措施比例為其談判紅線(red line),不會作出高於2008年修正草案之承諾。

四、代結語-未來談判之可能發展


  今年以來「後峇里工作計畫」之談判進展並不順利,主要原因仍在於開發中會員與已開發會員在根本上的認知差異,以及會員貿易政策深受國內政治問題影響等所致;而這也是使杜哈談判一再延宕至今的主要原因。

  基本上,美國等已開發國家認為全球貿易模式和經濟局勢在過去十多年間發生重大變化,故主張貿易談判亦應作出相應調整,甚至經濟發展快速的新興大型經濟體更應在「後峇里工作計畫」上作出更大貢獻,但歐美國家所指之中國大陸、印度、巴西等新興大型經濟體則堅持認為,全球經濟確實發生變化,但這些變化並沒有發展到改變經濟格局的地步,也沒有發展到要求部分開發中國家承擔與已開發國家相同義務之階段,因此不認同美國等已開發國家之觀點。基於「後峇里工作計畫」是完成杜哈談判的藍圖,中國大陸等開發中會員認為無論是「後峇里工作計畫」議題的選擇、談判的進展都要體現杜哈回合以發展為核心之內涵,才能確保其結果可為開發中國家帶來實質發展的機會。

  其次,受到主要會員國內政治問題影響,使得各國面對重大貿易政策時不輕易作出政治決定。最顯著的例子,即是美國的貿易促進授權法案(Trade Promotion Authority, TPA)在2007年失效後,2008年共和黨與民主黨的政權之爭,直接導致「2008年七月套案」的破局。2009年美國歐巴馬總統上任後,以處理國內經濟衰退問題為首要工作,貿易政策亦由多邊轉向區域,在「重返亞洲」政策下,「跨太平洋夥伴協定」(The Trans-Pacific Partnership, TPP)取代杜哈談判為美國擴大對外貿易的新舞台,造成杜哈談判沈寂近四年,直至歐巴馬總統第二屆任期 TiSA、ITA擴大談判等的啟動,讓美國重回多邊場域主導服務貿易及資通訊產品之市場開放,並讓杜哈談判再現一道曙光,促成峇里部長會議的成功。

  惟除美國外,其他會員同樣因國內政治情勢的可能變化,而直接影響其在多邊談判的政治決定。例如2014年印度印度新總理莫迪(Narendra Modi)上任,認為前任政府於MC9部長會議期間之作為並不足以確保其國內糧食安全,加上印度於2014年10月中將展開地方選舉,印度新政府似有目的之刻意營造其為謀求國內農民福利,支持國內農業發展,而與美國等國際強權在WTO場域抗爭之形象,以爭取農民選票,而不惜在WTO場域祭出擱置部長決議,拒絕採認TFA修正議定書之手段。

  目前「後峇里工作計畫」之前景雖不明朗,但就時間點而言,今年可能為杜哈談判最後的「機會之窗」,因明(2016)年美國將面臨總統大選,故不太可能對重大經貿易議題作出政治決定。WTO已不容再度失敗,工作計畫多被會員視為杜哈回合能否完成之重要關鍵,若無法完成,亦即宣告杜哈談判失敗,此應為WTO會員極力避免之結果,故預期即時完成「後峇里工作計畫」的可能性較高,惟其內容為何,是否降低企圖心,仍待後續關注,至於已開發會員與開發中會員在2008年修正草案的對立應如何化解,或許應回歸秘書長一再請會員作的自我檢視,會員間坦承的相互了解「需要什麼」(what do you need)、「想要什麼」(what do you want)、「願意付出什麼代價」(what are you going to give)以及「紅線為何」(Where is your red line),應有助於在「後峇里工作計畫」中取得符合所有會員關切之平衡點。