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補貼及平衡措施議題簡介
日期:2013/12/30
作者:WTO及RTA中心
當前國際貿易體系雖然大力鼓吹自由貿易,但是在國內產業遭受進口產品競爭而受到損害的情況下,仍可以例外地允許進口國實施暫時性的保護措施,此等措施一般稱為「進口救濟」(import relief)措施。進口救濟措施分為兩類:針對不公平貿易措施(unfair trade practices)的傾銷行為或政府補貼,構成產業損害則可以採行「反傾銷措施」或「平衡措施」;以及針對進口激增所造成嚴重損害所採取之「防衛」措施。

「補貼」雖屬會員境內措施,然本質上屬於政府為推動國內產業發展而對產業或廠商所提供的協助與利益。由國際貿易之角度而言,補貼與傳統常見之貿易障礙,如關稅及進口配額等,均會對國際貿易產生扭曲。因此進口國內權責單位可在調查後確認該等產品受政府補貼後課徵「平衡稅」或實施平衡措施,以排除此一不合理的價格差距。

WTO對於補貼及平衡措施之規範為「補貼及平衡措施協定(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, ASCM)」,(另請參閱補貼協定成立背景與協定特色)。

一、WTO補貼及平衡措施委員會

補貼及平衡措施委員會係依據協定第24.1條之規定所設立,隸屬於貨品貿易理事會,負責監督補貼協定之運作,包括審查各會員提報的各項補貼方案、法規通知、並檢視各會員提交平衡稅調查與課徵之通知,以及其他會員所提之相關質疑事項等,主要在執行補貼協定或會員交付之任務,和WTO會員間的磋商。

該委員會每年至少召開兩次例會。依據協定第26條之規定,委員會每三年另應召開特別會議中審查依GATT 1994第16.1條及本協定第25.1條規定提出之全新及完整通知。相關會議情形請參閱G/SCM/M/*系列文件之會議紀錄

補貼及平衡稅措施委員會於例會固定要討論的議題包括:(一)依據協定第25.1條之規定所提交有關會員特定性補貼通知;(二)依據協定第32.6條所提交與協定有關的相關法規及異動之通知;(三)依據協定第25條之規定所提交展開調查、以及初步或最終平衡稅個案通知;(四)審查依據協定第25.11條規定,每半年提交有關採行平衡稅個案之半年報統計;以及(五)依據協定第25.12條之規定所提交調查權責單位之通知等。請參閱G/SCM/N/*系列之通知文件

二、參考資料及文件

(一)補貼及平衡措施協定全文 
(二)補貼及平衡措施調查案件之統計 
(三)各國平衡措施相關法規 


三、杜哈回合有關補貼及平衡措施議題之談判

2001年11月WTO第四屆部長會議通過「杜哈發展議程」(Doha Development Agenda),正式開展新一輪的多邊貿易談判,其中依據部長宣言第28、29段之授權,將展開貿易規則的談判,議題包括「反傾銷」、「補貼及平衡措施」(含漁業補貼)與「區域貿易協定」等三項。

為監督執行談判工作的進行,特設「貿易談判委員會」(Trade Negotiations Committee, TNC)總司其責,其中為推動貿易規則的談判工作,遂於貿易談判委員會下增設「規則談判小組」(Negotiating Group on Rules),負責進行反傾銷、補貼與區域貿易協定議題之談判。

依據杜哈部長宣言第28、29與31段的授權,有關補貼議題的談判,旨在釐清補貼(包含漁業補貼)及平衡措施相關條款的適用疑義,惟亦須維持協定之基本概念與原則、目的,以及照顧開發中與低度開發國家的需要。會員原本擬於第五屆坎昆部長會議進行期中盤點,並於2005年1月1日以前完成談判。

然各會員於2003年9月墨西哥坎昆召開之部長會議,卻因立場南轅北轍,而導致談判破裂。坎昆部長會議失敗後,各項議題的談判因而沈寂數月。會員於2003年12月之總理事會例會中,積極表示願意儘速恢復談判。經多方努力及各會員對恢復談判高度共識的形成,杜哈回合談判已於2004年3月中旬重新展開,並訂於2004年7月提出「杜哈工作計畫」(Doha Work Program),實質的為後續談判設立一較為明確之模式與架構。此即所謂的「七月套案」(July Package)。該套案歷經兩次修正後,於2004年8月1日凌晨的總理事會會議中通過,並把目標設定在2005年底的第六次香港部長會議(原本期盼屆時談判工作能有實質進展)。此回合談判於2004年9月繼續進行,各議題陸續召開談判會議,貿易規則談判小組亦於2004年9月27日召開會議繼續討論反傾銷、補貼及漁業補貼等議題,就釐清反傾銷協定與補貼暨平衡措施協定已獲致部分成果。然關於補貼議題之談判,仍略嫌單薄。

依會員於2005年所設定之目標,杜哈回合談判模式初稿(first approximation)需在2005年7月前有實質進展,俾利2005年底香港部長會議採納,以達成2006年底完成杜哈回合談判之總目標。規則談判小組主席在此期間亦進行多邊議程的相互諮商,以尋求妥協與共識。惟政治決定仍無法落實於實際談判中,談判進展仍不如預期般順利,導致初稿未能如期提出。2005年7月27及29日於日內瓦舉行總理事會會議之主要重點,仍滯於檢討杜哈回合談判進展。

2005年12月的香港部長會議再度設定談判時程表,但因規劃又陸續落空,談判在2006年7月27日的總理事會正式宣布暫停。談判暫停後,會員莫不試圖在體制外的場合進行補救,後續召開之國際性經貿會議亦將推動復談列入議程,杜哈回合談判再次於本(2007)年2月總理事會議中恢復。今年4月在新德里召開之G-6部長會議,仍未就實質議題進行討論,僅對於何謂談判突破點(breakthrough)與談判進展加以評估。而G-4部長於2007年6月之波茨坦會議失敗後,會員將談判焦點又轉回日內瓦多邊諮商。

會員於「規則談判小組」會議中所提交有關補貼議題的書面討論資料,請參閱TN/RL/W/*系列之工作文件;至於談判小組歷次會議的討論情形,請參閱TN/RL/M/*系列之會議紀錄



補貼及平衡協定成立背景
一、補貼及平衡協定成立背景
由於補貼措施一般均相當複雜且難以認定,一直是引起國際貿易糾紛較頻繁的議題。過去GATT在規範補貼方面,在GATT協定第6條及第16條對於補貼及課徵平衡稅有原則性之規定;而後在1979年東京回合談判中就補貼問題達成了GATT第6條、第16條及第23條解釋及適用協定(Agreement on Interpretations and Applications of Articles VI, XVI, & XXIII of the General Agreement on Tariffs and Trade),以做為GATT各盟員實施補貼措施之準則。 

GATT於1947年制訂時,即已賦予締約國片面之權利以反制其他國家所實施之補貼。儘管在GATT架構下形成了補貼協定,但一則由於當時GATT盟員簽署該協定之數目不多,二則由於協定本身仍有規範不清之處,再加上已開發國家對平衡稅之濫用,使得補貼協定所發揮的功能相當有限,也依舊是引發國際貿易爭端之主要焦點。所以在烏拉圭回合談判時,補貼問題仍然是當時GATT成員爭議較多且較難達成共識的議題。但是,在烏拉圭回合談判最後仍就補貼問題達成補貼暨平衡稅協定(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures,簡稱補貼協定)。 

WTO補貼協定旨在規範補貼的使用,以及規範一國為抵銷補貼的影響而可以採取的行動措施。在本協定之下,一國可以使用WTO的爭端解決程序尋求補貼的撤回或是削除補貼所致的負面影響。否則該國也可以自行展開調查,並對於造成國內生產者損害的受補貼之進口商品課徵額外稅負(平衡稅)。
 
二、補貼暨平衡稅協定特色及內涵
烏拉圭回合所制訂之補貼協定規範與過去不同之處,除了該協定係所有會員所必須參與(1979年東京回合補貼協定係各GATT締約國自願決定簽署與否)之外,對補貼類型有更清楚的定義,按照各種型式的補貼而有不同之規範方式。協定要求各會員體按時通知所實施的補貼措施,落實透明化原則,使各會員體補貼措施能公開於世,以減少對其他會員體的負面影響。補貼協定對所有會員與開發中國家會員各設有暫時適用、過渡性與例外性之規定,就開發中國家遵守承諾上,給予特別規定,給予其過渡時期,以協助開發中國家能遵守補貼協定;另外亦對平衡稅之執行有較明確之規範,對於平衡稅之課徵設定實施期限,以避免發生以往被濫用作為貿易保護工具的情形。 

各特點說明如下:
1.補貼之明確定義與分類
在補貼協定第一條中即對補貼有明確的定義,此為任何與補貼相關之多邊貿易協定中所首見。協定第一條對補貼之定義係為政府之措施涉及及利益之移轉,並對企業產生利益,方可視為補貼。另外在補貼協定中對於如何計算利益亦有詳細之規範。 
除了上述由政府措施對補貼之定義及利益之概念外,另外亦將補貼分為特定性(specific)與非特定性(non-specific),並規定只有特定性補貼,才在補貼協定之範圍中。特定性顧名思義,必需政府所提供之利益係針對某一或某特定企業或產業,始符合特定性之原則。至於特定性之認定標準,在協定中亦有進一步之規定。
2.特定性補貼之進一步區分
根據補貼協定,特定性補貼之認定步驟為:首先應確定該項補貼必須是政府或任何公立機構所提供之財務補助;隨後則應確定該項補貼措施是否使得企業獲得利益,最後方確定該補貼是否具有特定性則構成補貼。WTO補貼協定將特定性補貼分為所謂禁止性補貼(prohibit subsidy),可控訴之補貼(actionable subsidy)與不可控訴之補貼(non-actionable subsidy)三種。禁止性補貼分為出口補貼及進口替代補貼兩項目,為不可以實施之補貼,但開發中國家可以有過渡期。 
除了前述之禁止性補貼,若是其他種類之國內補貼,雖然由於其符合特定性原則而會對生產及貿易產生扭曲。但對一國政府而言,此類措施為其重要之政策工具,以實務面而言,亦不可能全面禁止。但為顧及其他會員體之利益,所以必需有所限制,而此限制的準則則是將此類補貼歸類於可控訴之補貼。至於可控訴之判斷標準則是以此類可探訴之補貼是否對其他關係會員產生了不利效果(adverse effect)。而此不利效果則包括(1)在平衡稅標準下對此會員體產業有損害,即一般所謂的實質損害(material injury),(2)剝奪(nullification)或減損(impairment)此關係會員體在GATT下之利益,(3)對另一會員體之利益有產生嚴重損害(serious prejudice)。 
除了禁止性與可控訴補貼外,對於若干型式的補貼,則又放寬其限制,而將其歸類於不可控訴之補貼。有關補貼協定中之不可控訴補貼之規定可說是WTO補貼協定一大突破與的創新。不可控訴補貼的意義,即是符合此種型態的補貼可不受平衡稅反制,同時亦不適用於可控訴補貼中有關嚴重侵害之規範。至於項目則包括區域發展補貼(regional development subsidy),研究與發展補貼(research and development subsidy),與環保補貼(environmental subsidy),均是屬於不可控訴補貼的範圍。
3.平衡稅規範更具透明性與客觀性
平衡稅為為抵銷任何商品在製造、生產或出口過程所給予之獎助或補貼而課徵之特別稅。課徵平衡稅之實體要件,除必須有補貼之存在之外,必須國內產業受有實質損害、或有實質損害之虞、或產業之建立遭受實質阻礙;且產業之損害與進口產品之接受補貼有因果關係。由於補貼協定中禁止性補貼及可控訴補貼均會受到平衡稅之約束,所以補貼協定中對於平衡稅之措施,需更加嚴謹之規範,以確保會員體之權益。 
補貼協定對於平衡稅之規定與以往不同之處在於將課徵平衡稅要件之一「實質損害」之認定更加明確化,將公聽會程序更加合理化,以提供各利益團體公平陳述意見之機會,訂定微量不舉(de minimis)原則及落日條款(sunset clause)原則以減少平衡稅被濫用之情形。 
因此,綜而言之,WTO架構下之補貼協定,一方面對補貼的定義與分類有所闡明,另一方面則又對平衡稅之課徵與調查程序有較明確之規定,以期能減少過去以平衡稅做為貿易保護工具的現象。