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貿易便捷化議題簡介
一、議題簡介
  貿易便捷化(Trade Facilitation)依據WTO秘書處對於商品貿易的定義,為國際貿易程序的簡化與調和,最終目的在縮短貿易流程以及降低貨物流通成本。其涵蓋範圍十分廣泛,包括貨物的實體運送、進出口程序、貨物跨國運送之付款、保險與金融規定、便利國際貿易之電子設施等,涉及關務、金融、保險、服務、經濟、貿易等各領域。

  根據世界銀行的研究指出,APEC會員倘能有效改進港口效率、關務程序與規定、提高使用電子資訊傳輸等技術,其會員之間的年貿易額可提升21%,平均每人國內生產毛額(GDP)亦將提高4.3%,充分顯示貿易便捷化所能活絡國際貿易之效能,與降低或消除關稅及非關稅障礙同等重要。

  簡化和調和貿易程序之工作已由聯合國貿易暨發展組織(UNCTAD)、聯合國歐洲經濟委員會(UNECE)(現在透過UN/CEFACT)、世界關務組織(WCO)進行一段時間,其基本原理如GATT1994第五條過境運輸之自由、第七條關稅估價、第八條進出口規費及手續、第十條貿易法令公布及施行,均包含於WTO的法定架構中的關稅估價、進口簽審、原產地規則、食品衛生檢驗與動植物檢疫、貿易之技術性障礙及裝運前檢驗等各項協定。

  WTO關於貿易便捷化之討論首見於1996年12月在新加坡召開之WTO第一屆部長會議,其與「貿易與投資」、「貿易與競爭政策」及「政府採購透明化」等三項議題合稱新加坡議題。該會議部長宣言針對四項議題指示,在未預設將來是否展開談判之前提下,授權成立相關工作小組進行討論研究。2001年杜哈部長宣言 第27段更明確指示貨品貿易理事會就GATT 1994第五、八、十條有關貨品轉運、規費、通關程序及透明化等規定加以檢討,訂定貿易便捷化之需求與優先順序,並討論技術協助及能力建構等問題。

  貿易便捷化之基本概念早已形成,並散見於WTO各文件中,但其確定納入實質談判議程則始於2004年所達成之「七月套案(July Package)」。貿易便捷化牽涉之範圍廣泛,涵蓋國際貿易流程中所產生的各種障礙之去除與便利性,包括貨物的實體運送、進出口程序、貨物跨國運送之付款、保險與金融規定、便利國際貿易之電子設施等,涉及關務、金融、保險、服務、經濟、貿易等各領域。目前貿易便捷化議題在WTO下之談判重點集中在於GATT 1994第五條過境運輸之自由、第八條進出口規費及手續,及第十條貿易法令公佈及施行之討論。

  在2003年坎昆部長會議期間,核心集團 、ACP集團 、開發中與低度開發國家等強調會員應在就貿易便捷化之談判模式達成明確共識前,釐清開發中國家之資源與執行能力限制、執行成本多寡與負擔方式,以及談判結果之約束力等問題,且強調未來談判應以技術協助與能力建構為重心。由於開發中與已開發會員間對於上述能力建構、特殊及差別待遇(S&D)、貿易便捷化議題是否要發展成為約束性條文或協定,以及是否適用爭端解決機制等之意見及立場差距甚大,對於杜哈部長宣言有關該議題部分之解讀亦不盡相同,導致會議終未達成具體結論。

  直至2004年8月1日WTO通過規範杜哈回合談判之七月套案,將貿易便捷化議題納入談判議程,隨即於10月成立貿易便捷化談判小組,針對1994 GATT第五、八、十條等三項條文進行檢討,正式展開談判工作。貿易便捷化談判小組首次會議於該年11月15日舉行,根據七月套案之附錄D通過談判之工作計畫及會議議程,11月22至23日復召開第二次會議,邀請包括聯合國貿易暨發展會議(UNCTAD)、世界關務組織(WCO)、世界銀行(World Bank)、經濟合作暨發展組織(OECD)在內的相關國際組織以觀察員參與,就此領域提供經驗分享與意見。

  貿易便捷化談判小組於2005年2月召開之第三次會議中首度進入議題的實質討論。除了談判初始主要由已開發國家主導外,自5月起,核心集團、ACP集團、非洲集團與低度開發國家亦開始針對議題提出意見。會員多同意增進貿易及關務法規之透明化、可預測性及公正性等原則之重要性,且該等措施將有助於中小企業進行貿易。但另一方面,開發中及低度開發會員則一再強調,促進全球貿易便捷化的同時亦應考量相關之執行成本,以及應對該等國家提供優惠待遇及所需之技術協助。經過將近一年的密集開會討論與會員的踴躍提案,2005年底香港部長會議宣言將貿易便捷化納入成為附錄E,指示會員須於會議後及早展開起草作業,俾及時完成以條文為基礎(text-based)之談判工作。

  直至2006年5月之前,會員對於GATT1994第五、八、十條進行廣泛的改善建議及討論,可稱之為第一代(first generation)提案談判;5月後談判著重在對先前已有之提案加以細緻化及修正工作,聚焦於較具共識的內容;而在6月後則進入第三代提案,由原提案會員將第二代提案再加以修改,以協定文字方式呈現,作為之後進入條文文字協商之基礎。7月25日,杜哈回合談判暫停,直至2007年2月方才恢復談判,故目前仍持續進行第三代提案之談判。

  貿易便捷化談判小組會議自2004年10月成立迄今,計召開過42次會議。目前會員對於GATT 1994第五、八、十條已有相當廣泛與部分涉及細節之意見交換與提案,該議題之談判進展頗有斬獲。自會議召開以來,貿易便捷化談判小組歷次會議的提案數快速增加,尤其開發中國家甚至非洲集團相繼發表書面建議案,對於議題討論參與踴躍。而不論開發中或已開發國家會員皆表達對於各議題之意見,談判可謂已有實質進展。在第五條過境運輸之自由方面,會員提案涉及無歧視原則、過境運輸程序及文件之簡化及採用國際規範、擔保金制度、會員間之跨境合作等;第八條輸出入規費及手續之相關討論,則包含進出口規費及費用之合理性與計算方式、進出口程序之簡化與透明化、預先審核、快遞貨物通關、風險管理、單一窗口、國際標準、進出口文件之簡化與標準化、保證金制度以及違反法規之懲罰;至於第十條貿易法令之公布與施行,則涵蓋資訊公佈之範圍與方式、貿易資訊查詢點之設立、法規之諮商期、提供業者訴願之管道等。

二、議題重點回顧
  貿易便捷化之談判係根據六項工作計畫進行,分別為:(1)澄清與改善GATT 1994第五、八、十條等條文之相關內容;加強技術協助及支持能力建構;提供海關或其他適當機關間在貿易便捷化與關務等議題上之有效合作;(2)充分考量對開發中國家及低度開發國家之差別待遇原則;(3)低度開發國家應僅負擔與其個別發展程度、財政及貿易需求或行政與體制能力相符之承諾;(4)界定對貿易便捷化之需求與優先順序,並處理本議題建議措施所衍生成本之關切;(5)體認對開發中及低度開發國家提供技術協助及支持能力建構之重要性;(6)邀集相關國際組織就此領域共同合作。

  在此基礎之上,會員目前談判重點在於釐清及改善GATT 1994第五、八、十條條文之內容,討論如何加強對於開發中與低度開發會員之技術協助與能力建構。除了會員提出之執行經驗、建議與困難點外,各相關國際組織亦出席會議,發表其在該領域之經驗、內容、成效與可提供協助之處。

(一)GATT 1994第五條為過境運輸之自由
  GATT 1994第五條為過境運輸之自由,所謂過境運輸係指貨物(包括行李)、船舶及其他交通工具於通過任何締約國領土時,不論是否另經轉運、倉儲、分裝或改變運輸方式,若其通過締約國領土僅係全程之一段,而其起迄均在運輸所經締約國領土以外者,此種性質之運輸即稱為過境運輸。由於內陸國家必須經過鄰國運輸貨物,經常面對不同的文件要求、繁瑣程序,以及轉運費用,造成該等國家業者尤其中小企業額外的成本負擔,阻礙其貿易發展。開發中國家約有10%之人口居住於內陸國,其貿易量僅達非內陸之開發中國家的四分之一,而出口值亦低於臨海國,顯示該等國家由於受到運輸之限制、較高的成本與不確定之貨運時間及速度之影響,在國際貿易中居於劣勢。但藉由改善運輸網路及設立有效轉運系統、簡化所需文件,促進較不受距離限制之貿易等措施,皆有益於改善內陸國家與轉運業者之貿易環境。

  目前WTO談判的方向與爭議大致為非歧視性待遇、簡化通關程序與必要之文件、轉運程序和文件及規費之透明化、轉運及非轉運之差異、合作事項,以及技術協助、能力建構與特殊及差別待遇等。

  在非歧視待遇原則方面,會員國提案應對於貨物之運輸工具、原產地、目的地、貨運商、運輸途徑及運輸貨品種類等採無歧視性原則,避免以非商業理由阻礙貨物之自由流通。在過境運輸費用與規費方面,會員國提案應公布徵收之過境運輸費用及規費以確保法規的透明性與可預測性,定期檢討過境運輸費用及規費之數量與數額,定期與鄰國政府機關就相關法規之修訂舉行會議討論,過境運輸費用之徵收採取更有效之原則,以及釐清GATT第五條第三項中所提及之行政支出與服務代價之費用之範圍。

  在過境運輸程序方面,會員國提案各會員應檢視過境運輸程序以確保過境運輸貨物須適用之邊境措施降至最低程度,給予無涉轉換運輸工具及易腐之過境運輸貨物較為簡化之規範,增加電子或交互通信系統在驗貨中之使用並提高自動化之程度,儘可能考慮採用有關過境運輸之國際規範,以及採用風險管理技術等。在過境運輸文件方面,會員國提案過境運輸要求文件須具備合理性,並以私人企業與其他會員之意見為基礎定期檢討,會員內各要求文件之機關間應進行合作,文件要求應盡量採取國際標準,以及建議採用商業或運輸文件以簡化文件及資料。

  在擔保金方面,會員國提案採用附擔保之運輸制度,以及保證金(guarantees)之徵收水準、性質與管理等應採取更有效原則。在跨境合作方面,會員國提案建立內陸國與鄰國間之跨邊境合作計畫,促進會員間各機關與邊境間之合作與聯合作業,鼓勵各會員於區域內討論過境貨物之條款,以WCO等組織所達成之討論與結果為基礎加強地區合作,以及建立一多邊機制處理會員間之資訊交換及合作。在諮商方面,會員國提案應提供私人企業就過境運輸制度評論之機會。

(二)GATT 1994第八條輸出入規費與手續
  GATT 1994第八條輸出入規費與手續,係指除進口稅、出口稅與本協定第三條所徵內地稅外,各締約國對於有關輸入或輸出而課徵之任何性質之所有規費及費用,其數額應與提供服務成本相近者為限,且各締約國對於規費、費用、手續及文件,均應儘量簡化。第八條條款僅呼籲各會員簡化進出口通關之規費與費用,但無強制性或具體明確的指導規範。其目前談判的內容大致有進出口文件與程序之簡化、風險管理、預先審核、快遞貨物、保證金、單一窗口之設置、合理費用與規費之徵收,以及技術協助、能力建構與特殊及差別待遇等。

  在進出口規費及費用方面,會員國提案建立收取進出口規費之考量參數,公布並定期檢討(periodical review)進出口費用與規費之種類,禁止徵收進口貨物之領事費用,建立允許收取之費用與規費清單,以及費用與規費之研擬及徵收不應有歧視待遇等。在進出口程序方面,會員國提案建立具拘束性之預先審核,設置單一窗口,建立並公開貨物通關與放行之平均時間紀錄,採用預先清關、事後稽核與風險管理制度,整合關務程序,以及使各機關間之進出口資料具標準化和使海關及其他機關之進出口通關程序自動化等。

  在進出口文件方面,會員國提案文件格式應根據國際標準予以調和與標準化,將文件數量簡化並減少至最低之必要,以及應於國內法中載明其對文件申報之規定以符GATT第十條之透明化要求。在保證金方面,會員國提案建議以保證金或抵押方式使貨物可在未繳稅或完成關稅估價、分類等程序前先予以放行通關,建立保證金制度以確保進口人、倉儲業者或貨運業者應繳稅費均能如數繳納,以及在提供抵押金或有價證券之條件下,海關可讓特定貨物先行通關。

(三)GATT 1994第十條為貿易法令之公布與施行
  GATT 1994第十條為貿易法令之公布與施行,係指任一締約國在實行其普遍適用之法律、行政規章、司法判決及行政命令時,若其涉及各項產品關稅分類或估價,或關稅、內地稅或其他規費之比率,或對於產品輸入或輸出,或對其貨款匯入或匯出所加條件或限制,或足以影響產品之銷售、分配、運輸、保險、倉儲、檢驗、展覽、加工、混合或其他用途時,應以各國政府及商人都知道之方法,予以迅速公布。但若是有妨礙法律之執行,或違背其公共利益時,則不在此限。目前談判的方向大致有資訊之公布與可取得性、諮詢或回應機制以及法規生效前之最短時間、檢討、訴願程序及合法訴訟程序、技術協助、能力建構以及特殊與差別待遇等。

  在資訊公布範圍方面,會員國提案應包括所有有關法令、規定、行政綱領、具有或屬於一般適用性之判令與判決、有關海關或其他過境機關程序之資訊、不同形式海關待遇的符合條件及資格、訴願程序、所有關於進出口或轉運之程序與措施之費用與規費、有關就上述議題與其他國家間之協議、海關或其他政府機構對於執行WTO承諾的管理計畫,及以上所述之重大修訂等,或GATT 1994第十條第一項定義下之法律、規定、判例等、一般適用之預先審核,和與其他會員達成之相關法律與規定之協議,或所有對貨物貿易有影響,且具一般適用性之法律、命令與其他措施,以及其他邊境通關相關之程序、規費與費用。關於資訊公布方式,會員國提案應由官方指定之媒體於線上提供資訊,以廣泛可得且非歧視之方式呈現,利用網際網路,由官方指定之媒體,以迅速確實方式在官方媒體建立一公佈通關程序之機制,或建立WTO官方網頁,可連結至各會員相關機構之網站。

  在查詢點方面,會員國提案應在對於政府或貿易商之使用無歧視之基礎上建立可供查詢所有應公布之資訊與措施的查詢點,建立國家單一查詢點以聯繫國內相關單位,建議在個別會員能力不足的情況下以區域方式建立查詢點,或設置提供貿易相關資訊之查詢點或與其他相關網站聯結之海關資訊網。在法令諮商期方面,會員國提案須有適當期間以供評論提議之法令與程序,在開放評論之擬提議法令與程序之通知中應包括其所追求政策目標之陳述,對於可能對其他會員之貿易造成重大影響之主要措施(core measures)的制定或修改應在最早的可能階段提供有興趣者預先評論之機會,且其制定與修改皆應在早期適合的階段通知WTO秘書處,以及在法律及命令之公布與執行間應有合理時間等。

  在訴願制度方面,會員國提案應提供業者對海關或其他權責單位關於貨物轉運及進出口決定之非歧視性訴願權利,以及建議設立法律及行政訴願制度。在貿易法規行政之一致與公正性方面,會員國提案應在政府中建立中央單位以統一解釋貿易相關法規,發展過境機關之行為準則,以及建立海關作業之行為準則。

(四)技術援助
  貿易便捷化談判會議除了有關GATT 1994第五、八、十條之討論外,對於資源不足之國家的協助亦為各提案之關切焦點,提案中大部分皆提及應考量開發中與低度開發國家之特殊情況給予協助、較低之限制或較長之調適期等。而以菲律賓為首之核心集團及其他開發中與低度開發國家仍不斷強調應關心執行各項措施所需之成本,並盼提案會員提供實際之執行經驗,著重加強人員訓練、技術協助與能力建構之重要性。自第五次會議開始,會員亦針對開發中及低度開發國家所關切的技術援助、能力建構、特殊與差別待遇等問題發表提案。

  在確認貿易便捷化需求及優先順序方面,目前已有中國大陸與巴基斯坦聯合提案,重點如次:會員應以一通用之工具評估其需求、優先順序及目前之貿易便捷化水準,並以評估結果訂定相關貿易便捷化規則;WTO秘書處應經常提供會員有關其他國際組織評估貿易便捷化需求及優先順序之最新結果;會員應研究相關之評估工具,決定一通用方法之用途;會員以一通用評估工具為基礎,實行自我評估並將評估結果摘要送交秘書處;秘書處應依據各會員提出之摘要報告,指出各會員主要關切之領域,或歸納出會員對於GATT 1994第五、八、十條之需求或優先順序列表;在評估期間,可設立由國際組織組成之工作小組,以確保評估之客觀性,並對開發中及低度開發國家給予必要之協助;對一會員中不同區域經濟發展程度差異較大者,可按各區域之分別或平均之經濟發展程度加以評估,以免造成對較落後地區之不公平待遇。

  在技術協助、能力建構、特殊及差別待遇方面,會員國提案應建立一套由已開發國家提供技術協助及能力建構之機制,協助開發中與低度開發國家有效參與談判;建立國際組間之合作機制以整合資源,俾利會員長期永續執行期技術協助計畫;建議成立便捷化技術協助與能力建構支援點;建議WTO未來條款均應涵蓋特殊及差別待遇規定,包含減少貧窮開發中國家之承諾義務,以及過渡期之設置;建議設立一處理提供技術協助與資金援助之機制;有關第五、八、十條之內容及談判結果之執行均須考量技術協助與能力建構,且該協助必須視受助國之需要調整,而在貿易便捷化下之特殊及差別待遇應較一般過渡期為長。

三、目前談判進展
  貿易便捷化談判最顯著的進展即為截至2011年7月止,已公布彙編草案第10次修正版(TN/TF/W/165/Rev.10, 25/07/2011),協定條文之草擬程序進行可謂頗為順利。談判文件(TN/TF/W/165, 14/12/2009)係於2009年12月完成草擬並予以公佈,草案分為兩大部分,共計十五條,第一部分內容包括:資訊的公開與可得性(Publication and Availability of Information);資訊預先公開與諮商(Prior publication and consultation);預先審核(advance rulings);申訴程序(appeal procedures);加強公平性、非歧視性與透明化原則之適用(Other Measures to Enhance Impartiality, Non discrimination and Transparency);進出口費用與規費(Fees and Charges Connected with Importation and Exportation);貨物清關與放行(Release and Clearance of Goods);領事事務(Consularization);邊境機關合作(Border Agency Cooperation);進出口程序(Formalities Connected with Importation and Exportation);轉運自由(Freedom of Transit);貿易便捷化事務之海關合作([CUSTOMS] cooperation [mechanism for [Trade Facilitation and]);貿易便捷化委員會之設立與功能(Institutional Arrangements);貿易便捷化國家委員會(National Committee on Trade Facilitation);其他事項(Preamble/Cross-Cutting Matters);第二部分則規範開發中會員與LDC會員之特殊與差別待遇(S&D)。