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WTO情勢分析:WTO對中國大陸進行第7次貿易政策檢討
日期:2018/07/31
作者:李淳

發展動態

WTO於今(2018)年7月對中國大陸進行第7次貿易政策檢討(trade policy review)。會議上,中國大陸面臨來自美國、加拿大、日本以及歐盟等WTO會員對其貿易政策之指控,包括補貼國營企業、產能過剩,以及執行不公平產業政策等問題,然均遭中方一一駁斥。

首先補貼國營企業方面,美國副貿易代表謝伊(Dennis Shea)及加拿大常駐WTO大使波爾(Stephen de Boer)皆認為,中國大陸政府對國內經濟活動的干預愈趨頻繁,並提供國營企業財政上的支持,此即再再扭曲外國企業與其公平競爭的機會。對此,中國大陸商務部副部長王受文表示,國營企業於美國、加拿大與法國等WTO會員內並不罕見,且國營企業在中國大陸與一般私人企業、外資企業並無不同,皆屬公平競爭環境下的獨立市場參與者,倘若有WTO會員認為中國大陸政府向國營企業提供特殊補貼而影響該會員國內產業之利益,其可逕依《補貼暨平衡措施協定》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, SCM Agreement)實施反補貼調查。然根據WTO秘書處報告,中國大陸政府至今仍強力干預國內經濟,且未提供對國營企業支持的充分資訊。瑞士駐WTO大使錢柏威(Didier Chambovey)表示,絕大多數WTO會員均希望中國大陸應於資訊透明的情形下進行國家干預,如此一來,其他會員才能了解在中國大陸市場競爭的條件。

其次,針對中國大陸鋼鐵和鋁材產能過剩情形,謝伊認為其問題根源來自中國大陸過度實施政府補貼等國家支持措施,造成市場扭曲。日本大使伊原純一(Junichi Ihara)指出,因產能過剩而不斷虧損的「殭屍企業」(zombie enterprises)遍及中國大陸,故建議中方應盡快關閉本應破產卻仍仰賴政府補貼的企業。面對此等質疑,王受文反駁道,其出口占總產量之比例小於其他WTO會員,而產能過剩乃因週期性和結構性的全球經濟問題,且中方已承諾將透過與他國合作全力改善此情形。然該報告亦指出,中國大陸除鋼、鋁之外,包括煤炭、鋼鐵、水泥、電鍍玻璃、化學品、造紙、太陽能、造船和燃煤電力等產業皆有產能過剩的現象。同時,中國大陸也多次對外表示將大力推動創新產業,並且已為新數位時代做好準備,對此許多WTO會員亦擔憂數位產業是否已獲中方的特殊支持。

最後,對於中國大陸的不公平產業政策,歐盟駐WTO大使范海克倫(Marc Vanheukelen)認為,歐盟企業不斷面臨各項「境內障礙」(behind-the-border barriers),如執照核發及對智財權保護不足等問題。自中國大陸加入WTO以來,美國貿易代表署(United States Trade Representative, USTR)於歷年調查報告中均指出,中國大陸在智財權保護上有執法不力之情形;此外,美國商會的報告亦指出,外資企業於中國大陸向來難以取得其經營許可。

儘管歐盟與美國已就此事訴諸WTO爭端解決程序,與此同時,美國亦單方運用301條款對中國大陸的智慧財產權和技術轉移進行調查,並已決定對部分產品加徵懲罰性關稅。另外,美國要求中國大陸停止支持「中國製造2025」之重點項目,卻遭中方拒絕。王受文表示,其他國家也採取相同的政策以促進該國產業發展,例如美國以往的戰略計畫或政策法案、德國的工業4.0計畫,以及法國於2013年提出之新工業法國計畫等。不過,王受文同意未來將以公開、透明和非歧視的方式實施「中國製造2025」,且不論中資或外資企業將一體適用該等待遇。

【取材自Inside U.S. TradeInternational Trade Daily2018713日】

重點評析

自從川普總統上任後,美國對中國大陸之互動方式出現重大改變,逐漸從合作對話朝向制裁對抗發展。雖然美國欲處理之美中雙邊議題尚包含貿易逆差及市場開放問題,但影響最為深遠者,當屬於中國全力發展「具有中國特色之社會主義」二十年來,已經累積大量資本及科技能量,因此美國認為在其國家資本主義下存在之「公/私領域無法有效區分」、大規模補貼、因無投資報酬率思維導致之產能過剩、以投資及併購竊取科技等問題對於美國及全球經貿之扭曲程度更加嚴重,已到了需要徹底解決之時間點。

以「中國製造2025」為例,固然世界各國均有類似之產業政策,但在中國卻係以國家力量,透過所謂試點城市之方式,大規模進行直接之資金補助方式,扶植並加速其企業之升級。亦即是,「中國製造2025」政策的推動之特徵,在於中央政府制訂總體政策方向、目標及指標等指導文件,但實際落實政策之主體則落在地方政府,透過所謂「試點示範城市」做為落實「中國製造2025」的核心措施。在此架構下,目前已有寧波、泉州、長春、瀋陽、武漢、青島、吳忠、成都,合肥,鄭州,洛陽,新鄉,湖州13個試點示範城市,以及江蘇蘇南五市、廣東珠江西岸、湖南長株潭3個試點示範城市群,被列為中國製造2025試點示範城市。

以寧波為例,其為第一個獲選為「中國製造2025試點示範」之城市。其推動落實之核心政策文件為寧波《關於推進「中國製造2025」試點示範城市建設的若干意見》,自2017年起三年內,寧波市級財政將統籌安排100億元人民幣(約500億台幣,以下皆同)推進「中國製造2025」試點示範城市建設。至於在投資金額補助方面,凡是與1)積體電路產業和智慧裝備產業項目、2)八大細分行業中的其他項目、3)其他「3511」產業項目等三類[1],分別給予最高5,000萬、3,000萬及2,000萬元人民幣的補助。又針對技術改造項目所提供之補助方面,凡屬於積體電路產業、智慧裝備產業、智慧製造中的數位化車間/智慧工廠示範項目和自動化(智慧化)成套裝備改造試點項目,作為市級項目,按其設備、技術及軟體實際投入給予不超過20%、最高3,000萬元人民幣的補助。

至於在中央層級則分為二個輔導層次,第一為以中國工信部為主體,成立「國家級創新中心」(類似研發創新及育成中心性質)、認驗證調和等試點項目,第二為推動「中國製造2025國家級示範區」。對於前者,中國工信部已於2017年完成「國家動力電池創新中心」之設立,並在推動「國家增材製造創新中心」,協助培育建設省級製造業創新中心,並且推動智慧製造綜合標準化試驗驗證和新模式應用項以及試點示範項目。至於「中國製造2025國家級示範區」則尚未公布細節。

雖然各城市投入之金額不同,但若按寧波投入之規模推估,則16個試點城市可能投入之直接資金補貼金額,總計很可能超過一千億人民幣(五千億台幣),且此一金額僅為20172019三年之補貼。2019年後至2025年「中國製造2025」原訂第一階段目標達成時,尚有二個以上的「3年期間」,最終投入之金額難以估計。面對此一結構,無關乎美國要採取極端之手段給予中國改變之壓力。除單方對中國之關稅制裁外,美國於725日與歐盟發表之共同聲明中更指出二國將聯合於WTO推動如智慧財產剽竊、強迫技術移轉、工業補貼、國營事業造成之扭曲、產能過剩等問題之改革合作。中國面對與日俱增之壓力,未來會如何改變以為因應,而改變後又如何找尋新的經濟發展模式,均將成為未來數年內值得關注之問題。(李淳)



[1] 3511產業包含:新材料、高端裝備、新一代資訊技術等3大戰略產業,綠色石化、清潔能源、汽車、紡織服裝、家用電器等5大優勢產業,生物醫藥、海洋高技術、節能環保等1批新興產業,稀土磁性材料、高端金屬合金材料、石墨烯、專用裝備、關鍵基礎件、光學電子、積體電路和工業物聯網等。