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全球貿易監測-貿易保護主義興起
日期:2017/02/16
作者:中華經濟研究院WTO及RTA中心 李宜靜 分析師
一、前言

  杜哈回合談判自2001年進行至今尚未完全達成共識,WTO會員紛紛轉向雙邊/區域貿易協定,2002年後每年幾乎都有10個以上的貿易協定生效。此外,隨著時間推移,區域貿易協定涵蓋範圍越深越廣,從原本僅有關稅自由化轉向包括涉及商品及服務貿易相關之議題,如原產地規則、食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施(Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS措施)及技術性貿易障礙(Technical Barriers to Trade, TBT)措施、貿易救濟措施,以及服務業承諾和規範等,還包括投資、競爭、政府採購、環境、勞工及電子商務等境內條款,極少數區域貿易協定甚至納入規範國有企業、促進中小企業參與的條款。然而2016年的轉折相當明顯,生效之貿易協定僅有6個,跨太平洋夥伴協定(Trans-Pacific Partnership, TPP)及跨大西洋貿易及投資夥伴協定(Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP)兩大自由貿易協定亦瀕臨危機,保護主義意識抬頭似乎壓過了自由化的聲浪。

  一般而言,保護主義核心概念有二:對外國營運商的歧視以及貿易限制。從此兩種觀點衡量保護主義之方式有時會重疊,例如:關稅及配額既歧視外國營運商也會限制貿易;出口補貼歧視外國營運商,可能減損其他國家的出口機會,但制度設計之目的在於刺激該國之出口,以此角度而言,雖無貿易限制,但可能造成負面的淨貿易效果,且必定會扭曲市場;部分TBT標準、SPS措施及部分資訊法規,可能會限制貿易,但實施對象並不區分國內外營運商,無歧視問題。

  國際機構和學術界對於保護主義的定義差異很大,全球監測貿易保護主義措施之機構採取不同定義來衡量貿易保護主義,包括:(1)影響貨物貿易的政策措施、(2)WTO涵蓋之政策工具或基於WTO合法性之標準、(3)基於政策制定者意圖之標準、(4)基於公共措施是否限制貿易之標準、(5)基於公共措施是否歧視外國企業或其他商業利益之標準、(6)基於公共措施是否扭曲市場之標準等等。

  舉例而言,WTO以影響貨物貿易的限制性措施之個數來衡量保護主義;世界銀行及經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)則以假設單一關稅水準、歧視外資或限制資本移動之措施數量等衡量方式,建立貨品及服務貿易的限制指標;歐洲議會著眼於衡量其31個貿易夥伴商品、服務、投資等領域之潛在貿易限制措施;美國貿易代表辦公室(Office of the United States Trade Representative, USTR)則個別檢視62個經濟體涉及商品、服務、投資、電子通訊等領域之關稅及非關稅措施、服務及投資障礙、反競爭行為等等,並觀察其政府是否缺乏妥善監管和智慧財產權之保護。

  以下概述WTO監測報告與其他機構監測報告對全球貿易措施發展情勢之觀察,並於文末提出臺灣面對貿易保護主義之可能因應方向。

二、WTO對全球貿易措施之監測

  2008年全球金融和經濟危機之後,WTO開始進行貿易監測分析報告,這些貿易監測報告的目的在於提高世界各地貿易政策發展的透明度,並提供WTO成員和觀察員了解貿易自由化和貿易限制措施執行趨勢的最新情況,尤其是在經濟不景氣或發生危機時,貿易保護主義醞釀壓力往往急速增加。於2011年WTO第8次部長會議,部長們要求繼續並加強貿易監測之工作,並要求貿易政策審議機構審查(The Trade Policy Review Body, TPRB)這些監測報告。

  目前WTO出版之監測報告分為兩種,其一為涵蓋WTO所有成員和觀察員之貿易相關發展,另一則為與經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)、聯合國貿易暨發展會議(United Nation Conference on Trade and Development, UNCTAD)合作針對G20集團[1]貿易與投資措施之聯合報告,目前兩種報告每年皆各出刊兩次。

  WTO於2016年12月9日發布之貿易政策檢討機構年度報告顯示,在2015年10月中旬至2016年10月中旬的審查期間,WTO成員採用182項新的貿易限制措施,與過去監測報告相同,大多數為進口相關措施(約佔73.1%),其中最普遍的做法是增加進口關稅,而除了進口相關措施之外,另有34項影響出口及15項國內自製率要求之措施。WTO成員平均每月採用15項新的貿易限制性措施,雖較2015年月平均採取20個新限制性措施為低,但其實只是恢復2009年以來新貿易限制措施的趨勢水準。這些限制性措施主要影響的產品為鋼鐵、機械和機械設備、鋼鐵製品、電機及其零組件。

  在審查期間,WTO成員採取347件貿易救濟措施,其中超過2/3為反傾銷措施,防衛措施及平衡措施佔比分別為12.2%、15.8%。WTO成員平均每月發起之貿易救濟調查是2009年以來最高的,雖然啟動貿易救濟調查之結果不必然會實施貿易救濟措施,但啟動調查件數越多,實施貿易救濟措施之案件可能越多。此外,每月平均之貿易救濟終止數量是WTO貿易監測以來最低紀錄,因此貿易救濟措施之啟動與終止的數量差距也是歷史新高。

  另一方面,WTO成員也有採取216項新的貿易便捷化措施,其中包括擴大資訊科技協定(Information Technology Agreement, ITA)範圍內實施的一些進口自由化措施,WTO成員平均每月採用18項新的貿易便捷化措施,略高於2009年至2015年的平均趨勢。這些貿易便捷化措施主要為調降關稅(約占60%),其次是改善海關程序(16%),光學精密儀器、機械和機械設備、電機及其零組件、礦物燃料等是這些便捷化措施主要受益的產業部門。

  自2008年以來WTO成員實施之貿易限制措施(含貿易救濟調查)共計2978項,於2016年10月前已廢除740項措施,換言之,目前仍舊存在2238項限制性措施,限制措施移除比率約為24.8%(2010年比率為15.0%),然而WTO成員持續增加新的貿易限制措施,限制性措施總量較前年增加17%。

  WTO亦調降其對2016-2017年貿易成長之預測,預計2016年貿易成長由2.8%降至1.7%、全球GDP成長2.8%,很可能是金融危機以來貿易和產出成長速度最緩慢的一年。鑒於全球經濟未來發展情勢不明朗,國際經濟和全球貿易持續面臨挑戰,WTO成員仍採用為數不少的新貿易限制性措施著實令人擔憂,貿易監測報告建議,WTO個別成員應抵制保護主義,多邊貿易制度是對抗貿易保護主義最佳的國際組織,WTO成員應該加強合作,共同對抗保護主義。



三、其他機構對全球貿易措施之監測

(一)貨品貿易

  全球貿易預警(Global Trade Alert, GTA)於2016年提出的研究報告顯示,自2008年金融危機後,保護主義措施呈現穩定成長趨勢,至2015年底全球保護主義措施數量已近4,000項,雖然各國採取新保護措施同時也實施新的自由化措施,但保護措施數量較自由化措施數量越來越多、差距越來越大,貿易保護主義措施與貿易自由化措施數量之比例為3:1。2015年各國採取之貿易限制措施數量較去年增加50%。2016年1~10月全球保護主義措施已增至338項,為歷史同期最高值,去年同期為61項[2]

  GTA分析,貿易防衛措施是最常使用的保護措施,其次是:非出口補貼措施、增加關稅、對自製率之要求,以及歧視性的貿易金融措施。就前述5種保護主義措施成長的趨勢而言,當地自製率要求及非出口補貼措施成長較多,關稅措施及貿易防衛措施成長較少。2008年至2015年底,這5種類別措施占所有保護主義措施數量之2/3。根據WTO分析指出,貿易防衛措施占貿易限制措施60%。GTA報告則指出,保護措施之中歧視性補貼措施之占比最多占29%,其次才是貿易防衛措施(22%)、關稅措施(13%)、對當地自製率之要求(7%),及其他措施[3](29%)。

  歐洲議會對潛在貿易限制措施之監測發現,保護措施趨勢與WTO及GTA之認知相同,亦即近年來貿易限制措施減少的速度趨緩,新貿易限制措施數量持續增加,保護主義相關措施再次成為許多國家的貿易政策工具。

(二)服務及投資

  OECD利用服務貿易限制指標(Services Trade-Restrictiveness Index, STRI)來評估服務貿易障礙,涵蓋40個國家和18個部門,2015年擴充納入物流服務,指標介於0~1之間,數值越低代表越開放,數值越高代表越限制性愈高。根據OECD STRI報告,不同國家及不同產業部門之限制水平有極大差異,航空運輸服務為最受保護之部門,其次為專業服務業、其他運輸服務物和通訊服務。於OECD會員之中,金磚國家(Brazil, Russia, India, and China, BRICS)對於服務貿易有較高的限制,日本、澳大利亞、英國、法國、德國及美國對服務貿易之限制相對低於其他國家。

  外國股權限制是基礎建設部門最常見的保護措施,於專業服務業部門則是許可證的跨境相關法規,獲得公共採購市場是建築部門相當重要的一環,稅收和補貼對所有服務部門都很重要,尤其是運輸和視聽服務部門,自然人移動限制明顯地妨礙貿易發展,尤其在需要高技術勞動密集之電腦服務和專業服務。目前的服務限制降低了受保護部門的生產力。

  OECD外人直接投資(Foreign Direct Investment, FDI)監管限制指標介於0~1之間,數值越低代表越開放,數值高代表限制性愈高。1997~2010年OECD 34個成員及24個非成員之FDI監管限制指標數值逐漸降低,2010年後幾乎維持不變。一般而言,OECD成員對外國直接投資限制較非OECD成員少。就個別國家來說,金磚國家對外來投資之限制較多,德國、法國、義大利、日本、南非、土耳其、英國、瑞士、美國等對外來投資限制較少。

  整體而言,國際監測機構發現自2008年金融危機以來,雖然許多OECD國家有減少對農業的支持,對外國直接投資和服務供給的自由化也有正向發展,但關稅自由化速度已趨緩,幾種類型的非關稅障礙近年也逐漸增加,新的資訊流通限制以及反對人員流動的風險亦日益令人擔憂。此外,雖然G20宣布不在投資或商品貿易或服務貿易等領域設立新的障礙,但G20並沒有履行此承諾,其採取之保護主義措施遠超過其廢除的,綜上所述,21世紀保護主義有再次上升的趨勢。

四、臺灣面對貿易保護主義之可能因應方向

  影響貿易的因素不僅是進口關稅,尚有產業補貼、技術標準及規範、勞動條件等非關稅貿易相關措施。WTO監測報告指出,自金融危機以來逐步累積的貿易限制措施,對全球貿易之影響逐漸增加,自2008年迄今,全球進口貿易受進口限制措施影響之比例約5%,G20進口貿易受影響的比例約為6.5%,貿易限制措施增加可能會進一步冷卻貿易的流動,對經濟成長和創造就業帶來負面的連鎖效應。我國乃以出口為導向之國家,全球經濟若受到貿易保護主義之衝擊,我國將受到直接及間接影響,無法倖免於外。

  WTO多邊貿易談判雖然進展緩慢,然轄下各理事會及委員會之運作有助於我國了解他國貿易相關議題發展,我國並可就關切議題於國際場合發聲,近兩年我國參與貨品貿易理事會之關切議題有:印尼進出口限制政策與規範、印度限制措施、土耳其提高輪胎關稅等。為加速杜哈回合早日獲得共識,WTO亦推動複邊、部門別自由化,以產品別作為關稅及非關稅措施自由化的談判基礎,例如資訊科技協定(Informational Technology Agreement, ITA)擴大案、環境商品協定(Environmental Good Agreement, EGA),我國應可支持並積極參與。

  自由貿易協定為WTO最惠國的例外,締約國之間可以彼此給予較為優惠的待遇,貿易談判除了開拓新的市場進入之外,亦著重國內及簽署夥伴國當地法規的國際化和可預測性。然我國國際處境致使對外尋求洽簽經貿協定時遭遇相當多困難,FTA藍圖僅限邦交國,直至近幾年才拓展至新加坡及紐西蘭,而各國於杜哈回合受阻後即爭相簽署自由貿易協定。雖然美國總統已簽署行政命令退出TPP,但我國仍可檢視TPP各會員之承諾,促進我國經貿法規之國際化、透明度及可預測性,做為我國與美國、日本及越南、馬來西亞等南向國家雙邊FTA談判的準備。

  此外,中國大陸領導人首度參與世界經濟論壇2017年會並發表支持經濟全球化、反對保護主義的演說,取代美國成為亞太經濟區域整合甚至是全球經濟主導者之意圖相當明顯,雖然臺灣並不排斥加入由東協主導、中國大陸力推之區域全面經濟夥伴協定(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP),但兩岸關係如何妥善處理便是一大重要考驗。

  目前全球經濟情勢複雜,貿易監測報告顯示保護主義興起之跡象,而美國新任總統之言詞亦充滿濃厚的貿易保護主義,我國應該持續追蹤美國退出TPP之後續發展,包括美國貿易政策轉變之動態以及TPP各成員對協定未來發展的推動力道,亦須關注亞太自由貿易區(Free Trade Area of the Asia-Pacific, FTAAP)之發展,與此同時,參考國際規範做好國內經貿制度的改革,以尋求經濟發展動能、因應全球經濟局勢的變化。

[1] G20集團成員為阿根廷、澳洲、巴西、加拿大、中國大陸、法國、德國、印度、印尼、義大利、韓國、日本、墨西哥、俄羅斯、沙烏地阿拉伯、南非、土耳其、英國、美國和歐盟。

[2] http://www.orientaldaily.com.my/business/cj200017803.

[3] 其他措施包括:投資措施、出口稅、其他出口限制、公共採購措施、地方政府措施、移民措施、其他非關稅障礙如許可證要求、配額進口限制。