亞太區域整合的兩大路徑：RCEP vs. TPP

　　為改善各國競相洽簽雙邊自由貿易協定，導致原產地規定內容過於繁複等負面效應，亞太各國長期以來，一直有推動多國參與之區域經濟整合的構想。例如東協加三、東協加六或亞太自由貿易區（Free Trade Area of the Asia Pacific, FTAAP）等提議，均以調和參與國家間的關稅、原產地、市場開放及投資等規定等，以提升貿易自由化程度為目標。但因為主導國家利益考量，或外部政治因素影響，上述區域整合構想推動成效有限。之後隨著情勢演變，近期亞太區域整合呈現出兩大主要路徑：一為以東協及中日韓等亞洲國家為主體之區域綜合經濟夥伴協定（RCEP）；另一則是由美國所主導之跨太平洋經濟夥伴協定（TPP）。其中RCEP一旦實現，預計將形成全球規模最大的自由貿易協定，涵蓋的16個國家將占全球49%人口數、20% GDP及28%貿易值（2011年數值）。

RCEP推動進展

　　東協推動RCEP的主要背景包含經濟與政治層面因素。經濟方面，由於現行ASEAN+1（東協與中國、日本、韓國、印度、紐澳等）FTAs間關稅減讓內容各異，降稅期程亦根據東協成員國經濟發展程度而有不同設計，以致於實際效益尚未充分顯現。其次，由於上述自由貿易協定之間未妥善調和，繁複的原產地規定導致業者實際利用率並不高。東協希望藉由RCEP改善上述制度缺失，以提升東協與夥伴國家間的貿易自由化程度。政治方面，東協主要希望透過推動RCEP，以確保其在主導區域秩序的中心地位。特別是TPP與中日韓FTA談判近期的進展，代表美國於亞洲影響力之提升，及區域重心向東北亞轉移等趨勢，更加重東協儘早完成RCEP談判之壓力。

　　推動進展方面，2012年11月，於柬埔寨召開之第21屆東協峰會中，各國正式宣布將於2013年展開RCEP談判，並期望於2015年之前完成。該次峰會也宣告RCEP將以達到具備現代性、全面性、高標準，且有利於彼此利益之自由貿易協定為目標。今年5月9日至13日，RCEP第一回合談判在汶萊召開，會中成立貿易協商委員會（Trade Negotiating Committee, TNC），以及貨品、服務與投資三個工作小組，討論後續談判進行的方式。根據規劃，RCEP第二及第三回合談判將於2013年9月在澳洲，及2014年於馬來西亞舉行。由於RCEP談判僅在初步階段，以下根據東協公布之指導文件（Guiding Principles and Objectives for Negotiating RCEP）及東協智庫─東協與東亞經濟研究中心（Economic Research Institute for ASEAN and East Asia, ERIA）相關報告，說明RCEP預計涵蓋的內容、談判原則以及相關議題。

RCEP預計涵蓋的內容與談判原則

　　在協定架構方面，與一般自由貿易協定類似，RCEP預計包括貨品貿易、服務業、投資、經濟與技術合作、智慧財產權、競爭、爭端解決及其他議題等。

　　談判原則方面，除將遵循WTO精神等一般規定，RCEP談判原則突顯其兼顧參與國家發展差異與彈性加入之原則。前者係延續東協傳統精神，將給予低度發展之經濟體特殊安排，例如貨品貿易早期收穫清單等優惠；後者則是對於目前ASEAN+1 FTAs夥伴國以及其他貿易夥伴加入RCEP採取開放加入策略。採取開放加入策略主要係考量各國貿易開放程度差異（特別是印度），為避免倉促加入RCEP導致衝擊過大，而有此彈性設計。即ASEAN+1 FTAs夥伴國可在RCEP談判完成後再決定是否加入，另外尚未與東協簽訂FTA之國家亦可於後續申請加入。因此雖然目前東協10國與6個ASEAN+1 FTA夥伴國均參與第一回合談判，事實上RCEP對於最終參與之國家仍保持一定彈性。

RCEP相關議題

　　目前RCEP與TPP兩者的主要差異為，前者相對較為彈性，且採取逐步完成之方式。事實上，此特性與東協宣示將達成高標準自由貿易協議目標已有所矛盾，同時參與國家間的經濟發展與貿易開放程度落差，亦挑戰東協所宣示於2015年完成談判之預定目標。以下簡述RCEP談判過程中可能面臨的障礙與議題。

　　一是東協所涉及自由貿易協定間的調和問題：目前東協公布之談判原則中已聲明，所有現行東協涉及之自由貿易協定仍將持續有效，不受RCEP影響。但事實上，為確保RCEP能發揮具體效益，各國終將面對RCEP與現行自由貿易協定間調和的問題，其中又涵蓋三個層次：（1）東協層次，如東協經濟共同體下之貨品貿易協定（ASEAN Trade in Goods Agreement, ATIGA）；（2）東協加一層次，如東協-韓國FTA等；（3）其他雙邊或多邊FTA，例如日本與東協各國簽訂之經濟夥伴協定，以及談判中之中韓FTA、中日韓FTA等。事實上，各國之間的自由貿易協定連結已十分繁複，如何協調RCEP與上述現行或談判中自由貿易協定之間的關係，是持續各自獨立進行談判，抑或是最終將整合在RCEP架構下，將是各國必須展開協商的課題。

　　二是面臨推動高標準關稅調降目標之阻礙：根據ERIP研究報告，RCEP的降稅目標可能採取參與國家一體適用的共同減讓措施，以推動免除會員國間95%商品關稅為目標。如進一步檢視現行各國承諾之關稅調降幅度，部分國家將可能在RCEP談判中面臨龐大的調適壓力，進而構成談判阻礙。根據ERIA分析，目前現行5個ASEAN+1 FTAs中，平均73.3%商品項目屬於對所有ASEAN+1 FTAs均免關稅，0.9%商品項目則是完全保護，25.8%則是依FTAs而定。如表1所呈現東協各國在ASEAN+1 FTAs中承諾之關稅減讓幅度，印尼商品項目中，屬於依FTAs而定者高達52.8%，未來面臨開放的壓力最大，其次則是柬埔寨等經濟發展相對落後國家。但延續東協對於低度發展國家延遲降稅的安排，RCEP亦將針對寮國等四國另訂降稅期程。另一方面，根據ERIA分析，在所有ASEAN+1 FTAs夥伴國中，印度之貿易保護程度最高，ASEAN-India FTA僅承諾免除79.6%產品之關稅，未來亦可能遭遇龐大之開放壓力。

　　三是原產地規定之談判可能較易形成共識：根據ERIA分析，現行ASEAN+1 FTAs原產地規定繁複，尤其以紡織業因受各國保護程度高，規定最為複雜。ERIA建議RCEP應大幅簡化原產地規定以利業者使用，並建議採取現行ASEAN+1 FTAs中，最普遍之區域價值（Regional Value Content, RVC）含量達40%，或產品稅則號節別轉換（Change in Tariff Heading, CTH），作為原產地認定標準。由於此方向與現行東協相關自由貿易協定差異較小，原產地規定因此被認為是較容易達成共識的議題。

　　四是服務業、投資、貿易促進等相關議題仍待突破：由於東協及ASEAN+1 FTAs的設計均採取以製造為核心的思維，涉及服務業開放的內容十分有限。如進一步檢視現行東協相關自由貿易協定內容可以發現，各國在服務業、投資、貿易促進等議題的承諾有限。以服務業為例，開放內容平均僅略較各國WTO入會承諾，增加部分項目，同時設有諸多投資資格等限制條件。ERIA建議RCEP應將服務業談判訂為優先議題，並採取較高標準之AFAS Package 7（ASEAN Framework Agreement on Services Package 7, 2009）作為服務業自由化目標，並投入交通運輸、運籌、通路、通訊與財務服務等領域，以協助區域內製造網絡之發展。

　　五是TPP、中日韓FTA進展等外部因素將影響RCEP進展：亞太地區談判中之自由貿易協定，受到錯綜複雜的政經因素影響，單一協定的進展，即牽動區域情勢的變化。例如東協考量鞏固其在區域秩序中的主導角色，對於美國主導TPP與中日韓FTA的進展十分關注，並希望能於2015年完成談判。但以東亞區域秩序之現實面觀察，RCEP仍須仰賴中日韓等國之支持與參與，才有實質推動的可能。因此未來RCEP的進展，仍將受到東北亞及其他區域整合發展之影響。另一方面，目前已有汶萊、新加坡、越南、馬來西亞等四個東協成員國同時加入RCEP與TPP，未來尚未表態之東協國家，以及中國對於TPP之立場等，亦將影響RCEP的主體性。

宜密切關注RCEP後續發展與研擬因應策略

　　近期亞太區域整合已發展出亞洲國家與美國主導的兩大主要路徑─RCEP與TPP。RCEP雖於今年五月展開第一回合談判，仍在初步發展階段。與TPP相較，RCEP具有談判較具彈性、逐步完成之特性。但此寬鬆的特性以及參與國家間經濟發展與貿易開放程度的落差，亦引起各方對於RCEP前景的諸多討論。

　　對於台灣而言，台灣與東協各國經貿關係緊密，目前東協已是台灣第二大貿易夥伴，近年貿易與投資均出現顯著成長。但如果觀察台灣出口產品在當地市占率的表現，已經遭遇來自韓國及中國之激烈競爭。在目前ASEAN+1 FTAs存在制度缺失，效益尚未完全顯現，業者原產地規定利用率有限之下，即已面臨激烈競爭，未來隨著RCEP進一步提高區域內自由化程度，台灣產品遭受的威脅將更為嚴峻。

　　其次，在投資方面，台商目前在東協國家的投資，整體而言仍是以加工出口型態為主。其中部分是接收因製造成本考量，自中國向外轉移之勞力密集產業投資。相對而言，當地市場導向之投資仍有很大的發展空間。因此應持續關注RCEP的進展，評估對台灣可能的影響，並積極協助業者掌握東協國家當地消費特性，以開發符合市場需求之產品。

　　另一方面，目前東協相關自由貿易協定關於服務業之內容有限，僅比照WTO入會承諾或略增加部分項目。但由於服務業對於供應鏈運作效率，特別是跨國供應鏈發展扮演關鍵角色，將是RCEP能否提升區域整合程度的重點領域。後續應密切關注RCEP衍生之服務業商機，並可規劃協助相關業者，以東協市場為起點，進行國際化布局。最後，由於RCEP尚在初步規劃階段，國內目前關於RCEP之資訊與研究，相對於TPP較為有限。考量台灣與東協之經貿往來日益密切，加上RCEP對於外部貿易夥伴之開放加入設計，仍應針對台灣加入RCEP進行相關評估、研究與策略規劃，以爭取參與區域整合之機會。

【本文原載於《經濟前瞻》雙月刊，第148期，2013年7月5日】