從WTO日韓輻射案探討日本輻射食品進口管制的貿易法爭議
最近，對於政府有意調整日本輻射食品進口管制措施，引發各界關注與討論，甚且，在各地舉辦的公聽會上爆發激烈的抗議與衝突。除科學層面討論外，本文嘗試從國際貿易法的觀點釐清貿易規範合致性問題，並藉由檢視日本於WTO控訴韓國輻射案之發展[1]，探討我國針對日本輻射食品進口管制所涉及的貿易法爭議。因此，以下擬先探討日韓輻射案之背景與進展，再針對此次管制調整措施所涉及的貿易法爭議，分就符合貿易規範與具體改善建議兩部分，分析如後。
一、WTO日韓輻射案之背景、爭議與進展
（一）案件緣起、進展與管制措施
2011年3月11日，日本東部發生大地震及其後引發的海嘯，導致福島第一核電站發生嚴重輻射外洩事故（以下稱為福島核災事故）。韓國政府以其地緣臨近日本從同年3月25起即陸續採取一連串的食安管制措施：（1）頒布臨時進口禁令，禁止受日本福島事故輻射汙染地區13縣之部分食品輸入[2]。（2）對從日本進口之所有食品[3]進行100%輻射抵港檢測，檢測放射性核種為銫134、銫137（以下簡稱銫）和碘131，若進口食品檢附符合安全標準的輻射證明者，則得豁免抵港檢測。另要求提供產地證明與輻射檢測證明。（3）如經檢測發現從日本進口之特定食品含有銫或碘，要求應針對其他放射性核種[4]做額外的檢測並提供額外的輻射證明。（4）在2013年9月韓國擴大進口禁令至8個縣所捕獲的所有漁產品。（5）如未受進口禁令涵蓋的食品經檢測含有銫或碘時，則應要求所有未受進口禁令涵蓋的食品進行前開其他核種之額外檢測與輻射證明。除第（2）項措施外，其他管制措施為日韓輻射案日本主要的控訴對象。
為此，日韓雙方多次進行雙邊磋商，日本亦於SPS委員會提出貿易關切，均未能獲得解決。日本於2015年6月1日在WTO正式提出諮商請求，兩國於6月24、25日進行諮商無結果後，日本於2015年8月20日請求成立爭端解決小組，並於2015年8月28日正式成立；續經日本於2016年1月27日請求WTO秘書長決定小組成員，並於2016年2月8日正式確定三位小組成員名單。由於小組審理程序不公開，本文係根據第三方（美國、挪威）自行揭露的意見得知本案所涉主要爭議[5]。本案小組已於2016年7月12日進行第一次實質審理會議，並預計於2017年6月做出裁決。根據日本控訴之內容，主要認為韓國前開措施違反WTO《食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS協定）」，以下僅就目前公開可得的資料，說明日韓輻射案所涉及之程序面與實體面主要爭點、雙方及第三方之主張。
（二）系爭措施是否違反SPS協定第7條及附件B透明化義務？
本案涉及SPS協定第7條及附件B透明化義務之規定主要有二，分別為附件B第一項公布義務與附件B第三項詢問點（enquiry point）之功能。前者，會員應立即公布SPS措施使其他會員得以知悉，由於韓國以發布新聞稿（Press Release）的方式採行前開SPS措施，日本認為該新聞稿的形式與內容無法令其熟知SPS措施的具體內容，違反附件B第一項的公布義務。後者，由於韓國指定的SPS詢問點並未充分回覆日本詢問，並回應提供相關文件之請求，日本認為違反附件B第三項之規定。
從美國與挪威的第三方意見觀之，附件B第一項公布義務並未限定公布的形式（form），重點在於公布的內容（content）是否完整且精確地指明SPS措施本身，因此，韓國發布新聞稿的內容有無完整且精確地指明SPS措施本身，為小組應予審酌的重點。至於附件B第二項詢問點規定僅係要求會員應設置詢問點，負責提供資訊功能，但該條並未要求會員應對特定SPS措施採行的理由提供解釋或文件資料，因此，日本主張韓國未能應其請求提供解釋或相關文件資料，並非本項規定所涵蓋，須另行依據SPS協定第5.8條規定檢視之。
（三）系爭措施是否違反SPS協定第2.3條恣意或不正當歧視日本進口食品？
由於韓國前開進口禁令與其他放射性核種的檢測與輻射證明要求乃針對日本福島事故後針對從日本進口食品所採取的SPS措施，日本認為此等措施違反SPS協定第2.3條規定對不同會員間為恣意或不正當的歧視，構成隱藏性的貿易限制。然而，此條文的關鍵爭議在於對於條文所指會員間是否存有「相同或類似之情況」，日韓雙方有不同的認知。蓋如不同會員間如存在不相同或不類似的情況，則採取不同的SPS措施因應，難認有違反此條之意旨。
對此，日本認為此「情況」乃指食品中測得含有安全範圍內銫含量之食品所具有其他放射性核種的風險程度，不應考量該食品的來源地。韓國則堅持除針對不同產品比較外，此情況尚包含不同區域條件（產品來源）之比較，於本案則指於日本福島發生核災事故，亦應屬該條所稱得納入考量的不同情況或條件。美國第三方意見書援引印度－農產品案小組見解，贊成該條所稱情況之認定，會員得兼採「產品」與「地域」等因素，認定日本食品是否與其他會員食品具有相同會類似的情況。
（四）系爭措施是否違反SPS協定第5.6條對日本進口食品造成不必要之貿易障礙？
日本主張韓國所採SPS措施（禁止進口及額外檢測與輻射證明）違反第5.6條規定，因韓國可以採取逐批貨品檢測的方式（每公斤不超過100貝克）作為替代性措施，以確保進口食品不超過韓國所定SPS保護水準（每年1毫西弗）。對此，韓國主張日本誤解韓國所採SPS保護水準，旨在維持輻射汙染程度盡可能合理可達成的低水準（as low as reasonably achieved），非如日本所指陳每年1毫西弗。此外，韓國認為日本所宣稱的替代措施亦無足夠科學證據顯示能有效達成韓國所訂的保護水準。對此風險管理選項有無造成不必要貿易障礙的爭議，本案存有下列兩項法律問題有待解決。
首先，於風險管理程序前之風險評估階段，本案需先釐清韓國是否根據科學證據採行系爭措施？ 亦即，存在日本環境中銫以外的放射性核種因福島事故而超過可被接受的水準，且因此等超標會透過進口的食品傳遞。此外，當偵測得合乎安全標準銫含量時，是否銫以外的其他放射性核種確係存在於系爭食品，此等賴以決定系爭措施是否根據科學證據是否存在或足夠的評估，於本案不甚清楚，而解決此等疑義所仰賴之規範依據為SPS協定第2.2條或第5.1條有關風險評估之規定，雖然，日本於請求諮商時曾主張韓國違反此等風險評估規定，但嗣後於成立小組之請求中，似乎未將之列入為正式的控訴主張之中。
其次，是否違反本條之關鍵在於「適當的SPS保護水準」（appropriate level of SPS protection）之認定。從日本於成立小組之請求中放棄主張第2.2條與第5.1條的控訴可知，將著重於韓國SPS保護水準的認定問題。由於韓國僅指出系爭措施旨在維持輻射汙染程度盡可能合理可達成的低水準，並未具體指明SPS保護水準，此等保護水準的認定隱含成本效益分析的考量，但並未具備足夠精確性的描述則為不爭的事實。因此，小組勢必審酌確定韓國所採SPS保護水準，而小組所得據以審酌的根據，或可參考歐體—荷爾蒙案，依據被控訴國實際採行的系爭SPS措施推論而得，但仍有可能受印度—農產品案上訴機構見解影響，依據被控訴國所採一般SPS整體的架構（而非侷限於系爭SPS措施）進行推論而得。鑑於本案韓國並未明確指明SPS保護水準，小組如何認定有待觀察。
（五）系爭措施是否違反SPS協定第5.7條臨時性SPS措施之規定？
本案於第一次實質審查會議上，歐盟以第三方的身分指出，當會員有必要基於不足夠的科學證據採行第5.7條臨行措施時，應要求其較低程度的義務進行第5.1條的風險評估。對此，美國持不同見解，認為第5.7條固然允許會員採行臨行措施，但不表示在此情形下所為的風險評估，得要求較不嚴格（less stringent）的履行義務。然不論如何，經紐西蘭提醒，且美國也同意本案毋需考量此爭議，因為韓國並未在本案主張系爭措施係基於臨時性之因素所採行。故小組無須對此進行審理。
二、日本輻射食品進口管制措施調整之貿易法意涵
鑑於台灣身為WTO的會員，政府確有義務遵循WTO協定，而與食品安全有關之規定乃SPS協定；然而，含有放射性核種的食品對人類、動植物之生命與健康有所危害，政府也有必要採取有效的管制措施以確保公眾健康。因此，調整現行日本輻射食品進口管制措施，究竟是為履行WTO義務所不得不然？或是政府該如何在符合WTO規範下進行食安管制？針對此次日本輻射食品進口管制政策調整所涉及的貿易法意涵，參酌日韓輻射案之爭議與進展，本文說明如下，供社會各界與政府參考。
（一）重申食品安全與理性管制之原則
為維護人民的生命或健康，WTO肯認各國有權利採取必要的食品安全管制措施，公共健康並不當然因貿易自由化的規範而被犧牲。然而，為避免各國假借食安管制之名，行貿易保護之實，WTO在肯認各國管制權利之餘，要求必須採行「合理的」食安管制措施。而這個合理性就在於遵守「科學原則」、「必要性原則」、「不歧視原則」與「透明化」等實質與程序要求之理性管制。
（二）依循科學原則進行細緻化的風險評估
首先，科學原則要求政府採取食安管制措施必須基於足夠的科學證據，然而，面對如311日本大地震所引發福島核災事故，即使一時間沒有充分的科學證據，WTO仍允許各國採取臨時措施進行緊急管制。我國從2011年3月25日起，暫停輸入福島、群馬、櫪木、茨城與千葉等5縣所有食品，即是本此所為的管制措施。但WTO要求採行暫時措施之國家應持續蒐集相關科學證據，並在合理期間內檢討是否繼續採行暫時措施或修改措施內容。因此，食品藥物管理署於2015年4月要求自日本輸入食品須檢附官方產地證明文件，特定食品需檢附輻射檢測證明等措施，以及目前各界爭議的調整措施，本屬此等後續應基於科學證據檢討存否或修正之作為，姑不論時間點或溝通程序之妥適性，此等作為符合WTO應檢討臨時措施之規範要求。
但問題在於核災事變發生地遠在日本，政府如何取得評估風險所需的科學證據？對此，國際間採取的作法大致如下：進口國政府派員至出口國查核該國所採管制措施是否足以滿足進口國本身的食安保護要求、參考其他國際組織（如國際原子能總署）所提供之科學證據、參考其他進口國政府所公布之資訊，或由進口國政府自行進行採樣取得科學證據。風險評估應根據進口國自身風險暴露的程度與食安維護的需求為之，如需參考其他國家或國際組織之科學證據，應留意證據取得的採樣方法、範圍、檢測方法、標準與風險的種類等差異，並加強與民眾與不同專家的溝通及說明，以便作為採取食安管制手段的科學基礎。
（三）符合必要性與不歧視的風險管理程序
其次，在管制手段的選擇上需要符合「必要性原則」與「不歧視原則」。換言之，食安管制措施不得採取超過達成保護人民健康目的進而過度產生限制貿易效果的措施，並不得就不同WTO會員間或進口國境內採取歧視性的措施。但此兩項義務是否違反仍取決於下列條件或因素之考量，亦即，其他合理替代措施之技術與經濟上之可行性；及不同會員境內風險條件與情況有無不同，如有不同程度的風險情況，則允許有差異性的管制作為，而所謂不同的條件或情況，主要指發生風險的「地域」，或容易存有風險的「產品」特性。至於管制措施，除了禁止進口外，尚有檢附產地或輻射證明、產品標示等管制手段，可針對不同地域或產品，選擇不同強度的管制手段或管制組合。因此，現階段理性的討論應該在於目前政府採取的調整政策是否本於前開風險評估的科學證據，能否能達成維護國人健康的保護水準，選擇有效且合理可行的食安管制措施，以符合WTO規範所要求風險管理的意旨。
（四）強化風險溝通機制，正視貿易政策制訂程序之透明化與正當性
最後，在程序透明化的要求下，除WTO要求之公布與通知義務外，在雙邊與區域貿易協定的規範趨勢下，更重視風險溝通與正當程序的保障，強化管制措施作成理由之說明與利害關係人提供意見機會的確保。因此，除公布方式應透明足令利害關係人知悉外，公布之內容亦需具體明確，以利出口國政府與業者瞭解與遵循。以上係從貿易法制與國際規範觀點所為的說明；然不容否認的，貿易措施的選擇除國際規範外，常有政策與政治的考量，尤其在對外貿易談判或拓展經貿關係的工作上，如國際規範之解釋與適用存有彈性空間時，特定管制措施的採行與否，通常會在政策目標的設定與追求上做整體的考量。
（五）WTO日韓輻射案之借鏡
按政府目前規劃的管制調整措施包含下列四項：（1）福島縣所有食品維持禁止進口；（2）群馬、櫪木、茨城與千葉4縣，除飲用水、嬰幼兒奶粉、茶類及野生水產品維持禁止進口外，解除其他食品的進口禁令；4縣以外其他地區之野生菇類、野生蔬菜、野生鳥獸肉類及其製品，仍禁止進口；（3）美國與日本禁止或限制流通或進口的食品，我國同步禁止進口；（4）特定地區與特定品項檢附輻射檢測報告；所有地區之食品檢附產地證明。最後，輔以政府加強查驗之配套措施。
從日韓輻射案可知，日本所為貿易關切者，主要為禁止進口及銫以外其他放射性核種之額外檢測與輻射證明要求等管制措施，對於邊境輻射檢測措施之採行、銫與碘兩項放射性核種的輻射標準並未有所爭執。由於我國目前僅針對銫與碘進行輻射檢測，並未如韓國對銫與碘以外其他核種進行額外檢測，因此，目前我國所採管制措施中日本關切者應屬禁止進口。從韓國所採禁止進口措施及日本主要控訴的主張可知，日本對於韓國針對特定地區與特定產品之禁止進口作法並未主張風險評估規範之違反，而係主張程序透明化義務之違反，欠缺理由的說明與相關文件資料的提供。究其可能原因，韓國所採禁止進口措施，乃根據特定地區與特定食品所存的輻射風險而為，並隨時依據最新檢測資料與以更新。因此，我國管制措施之調整原則應可參考此等作法，合理設定禁止進口的地域與產品選項，避免採取打擊面過廣而欠缺科學證據的禁止所有食品進口之管制措施。
三、貿易規範合致性與貿易政策考量下的具體建議
綜上，本文初步認為政府適時根據科學證據進行管制措施的調整符合SPS協定對臨時措施之規範要求。至於調整方向兼採地域與產品別的風險管理選項，細緻化禁止進口之管制方法，亦屬符合科學原則的SPS措施。但為能適度解除民眾對調整管制措施影響食品安全與公共健康的疑慮，建議政府應考量強化並落實下列作為，透過正當程序減緩調整管制措施所產生的食安疑慮。
（一）科學證據與風險評估
針對此次管制措施調整，政府應提出所仰賴科學證據之風險評估報告。雖然，WTO對評估風險所需的科學證據，不一定要各國自行從事調查研究，而得仰賴國際組織或其他會員所為的研究證據。但此乃鼓勵各國採取國際標準，並因應部分開發中國家欠缺自行調查研究的能力所致，相信我國政府應有足夠的專業能力進行評估風險所需的科學調查研究。目前，政府固提出日本食品邊境檢測的數據，但欲僅以此作為調整措施的依據，解除民眾對食安的疑慮，似有所不足。除邊境之採樣數據外，可以思考強化風險評估的方向如下：政府雖已於今年8月跨部會派員至日本實地考察，然考察重點旨在檢視日本當局管制系統是否滿足我國食安保護水準之同等效力，政府可思考是否於實地進行採樣與檢驗的作法，參考日韓對漁業產品和海水進行聯合抽樣（joint sampling）比較檢測之作法，作為驗證日本數據可信度的輔助參考；其次，審視日本、韓國等鄰近國家及國際組織所公布科學證據的侷限性與完整性，評估此等科學證據為我國所使用的適當性；最後，針對不同地域與產品別，並參考我國進口日本食品的種類與數量，細緻化評估不同地區、產品對我國消費者產生輻射風險之證據。
（二）風險管理選項
就不同強度食安管制手段的選擇或組合，政府應根據風險評估所得的資訊說明風險管理選項的採行理由，並強化與不同專家和民眾間程序面的風險溝通。政府目前調整措施從原有地域別管理，改兼採產品別管理的方向，值得肯定，但可思考改善風險管理的作法如下：除考量地域風險與不同產品曝險程度高低外，尚應考量我國執行此等管制措施在技術上與經濟上的可行性，例如：輻射檢測設備、人力之負荷、技術可行性與不同管制手段之成本與效益考量等。政府目前的調整方案旨在限縮禁止進口之範圍，此舉固然符合貿易自由化的方向，但考量技術與經濟可行性後，如認為解除禁止進口所需之執行成本過鉅，尤其面對高風險地域或我國人民大量食用之產品時，管制手段維持禁止進口的作法，難謂有違WTO規範。因此，理性的風險管理作法，政府應與各界充分協調溝通，討論出因應不同地域、產品風險之有效管制手段與管制組合。對目前調整的作法應保留彈性，廣納各界意見後再行確定。此外，建議對此次定案之調整措施，亦應保留可針對後續檢測結果而為相應修正與調整的空間，例如：嗣後經檢測發現特定地域之特定產品輻射檢測超標，應將之增列入禁止進口的名單中。
（三）程序透明、風險溝通與貿易政策
針對調整時間點與程序透明化之溝通機制，建議政府應完善風險評估與管理溝通的程序後，再調整現行日本輻射食品進口管理措施，此乃考量日韓間針對福島核災輻射食品管制刻正在WTO進行爭端解決程序，爭端解決小組預計於2017年6月作出裁決建議；加上跨太平洋夥伴協定因美國總統大選結果產生的延宕，對尋求TPP成員國支持，在整體貿易政策與談判策略上，似乎也沒有簡化風險分析程序而加速處理此雙邊貿易關切議題的急迫性。另據報導提及政府藉此次調整規劃我國農產品輸日或是臺日經濟貿易夥伴協定，此等貿易互易安排乃貿易政策與談判時常見的考量，然而，政府應充分說明此等互易安排的整體經濟與政治影響，藉以供各界評斷受益產業或產品期待獲得之利基或其他經貿、外交關係之進展，與國人可能面臨之食安風險及健康權益維護之間，是否具有相當性而屬於社會大眾可以接受的政策安排。
最後，期待政府與各界能針對風險評估之方法與風險管理的選項能有更細緻化的討論，並強化程序透明與風險溝通機制，理性探討能夠維護國人健康的日本輻射食品進口管制措施。
一、WTO日韓輻射案之背景、爭議與進展
（一）案件緣起、進展與管制措施
2011年3月11日，日本東部發生大地震及其後引發的海嘯，導致福島第一核電站發生嚴重輻射外洩事故（以下稱為福島核災事故）。韓國政府以其地緣臨近日本從同年3月25起即陸續採取一連串的食安管制措施：（1）頒布臨時進口禁令，禁止受日本福島事故輻射汙染地區13縣之部分食品輸入[2]。（2）對從日本進口之所有食品[3]進行100%輻射抵港檢測，檢測放射性核種為銫134、銫137（以下簡稱銫）和碘131，若進口食品檢附符合安全標準的輻射證明者，則得豁免抵港檢測。另要求提供產地證明與輻射檢測證明。（3）如經檢測發現從日本進口之特定食品含有銫或碘，要求應針對其他放射性核種[4]做額外的檢測並提供額外的輻射證明。（4）在2013年9月韓國擴大進口禁令至8個縣所捕獲的所有漁產品。（5）如未受進口禁令涵蓋的食品經檢測含有銫或碘時，則應要求所有未受進口禁令涵蓋的食品進行前開其他核種之額外檢測與輻射證明。除第（2）項措施外，其他管制措施為日韓輻射案日本主要的控訴對象。
為此，日韓雙方多次進行雙邊磋商，日本亦於SPS委員會提出貿易關切，均未能獲得解決。日本於2015年6月1日在WTO正式提出諮商請求，兩國於6月24、25日進行諮商無結果後，日本於2015年8月20日請求成立爭端解決小組，並於2015年8月28日正式成立；續經日本於2016年1月27日請求WTO秘書長決定小組成員，並於2016年2月8日正式確定三位小組成員名單。由於小組審理程序不公開，本文係根據第三方（美國、挪威）自行揭露的意見得知本案所涉主要爭議[5]。本案小組已於2016年7月12日進行第一次實質審理會議，並預計於2017年6月做出裁決。根據日本控訴之內容，主要認為韓國前開措施違反WTO《食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS協定）」，以下僅就目前公開可得的資料，說明日韓輻射案所涉及之程序面與實體面主要爭點、雙方及第三方之主張。
（二）系爭措施是否違反SPS協定第7條及附件B透明化義務？
本案涉及SPS協定第7條及附件B透明化義務之規定主要有二，分別為附件B第一項公布義務與附件B第三項詢問點（enquiry point）之功能。前者，會員應立即公布SPS措施使其他會員得以知悉，由於韓國以發布新聞稿（Press Release）的方式採行前開SPS措施，日本認為該新聞稿的形式與內容無法令其熟知SPS措施的具體內容，違反附件B第一項的公布義務。後者，由於韓國指定的SPS詢問點並未充分回覆日本詢問，並回應提供相關文件之請求，日本認為違反附件B第三項之規定。
從美國與挪威的第三方意見觀之，附件B第一項公布義務並未限定公布的形式（form），重點在於公布的內容（content）是否完整且精確地指明SPS措施本身，因此，韓國發布新聞稿的內容有無完整且精確地指明SPS措施本身，為小組應予審酌的重點。至於附件B第二項詢問點規定僅係要求會員應設置詢問點，負責提供資訊功能，但該條並未要求會員應對特定SPS措施採行的理由提供解釋或文件資料，因此，日本主張韓國未能應其請求提供解釋或相關文件資料，並非本項規定所涵蓋，須另行依據SPS協定第5.8條規定檢視之。
（三）系爭措施是否違反SPS協定第2.3條恣意或不正當歧視日本進口食品？
由於韓國前開進口禁令與其他放射性核種的檢測與輻射證明要求乃針對日本福島事故後針對從日本進口食品所採取的SPS措施，日本認為此等措施違反SPS協定第2.3條規定對不同會員間為恣意或不正當的歧視，構成隱藏性的貿易限制。然而，此條文的關鍵爭議在於對於條文所指會員間是否存有「相同或類似之情況」，日韓雙方有不同的認知。蓋如不同會員間如存在不相同或不類似的情況，則採取不同的SPS措施因應，難認有違反此條之意旨。
對此，日本認為此「情況」乃指食品中測得含有安全範圍內銫含量之食品所具有其他放射性核種的風險程度，不應考量該食品的來源地。韓國則堅持除針對不同產品比較外，此情況尚包含不同區域條件（產品來源）之比較，於本案則指於日本福島發生核災事故，亦應屬該條所稱得納入考量的不同情況或條件。美國第三方意見書援引印度－農產品案小組見解，贊成該條所稱情況之認定，會員得兼採「產品」與「地域」等因素，認定日本食品是否與其他會員食品具有相同會類似的情況。
（四）系爭措施是否違反SPS協定第5.6條對日本進口食品造成不必要之貿易障礙？
日本主張韓國所採SPS措施（禁止進口及額外檢測與輻射證明）違反第5.6條規定，因韓國可以採取逐批貨品檢測的方式（每公斤不超過100貝克）作為替代性措施，以確保進口食品不超過韓國所定SPS保護水準（每年1毫西弗）。對此，韓國主張日本誤解韓國所採SPS保護水準，旨在維持輻射汙染程度盡可能合理可達成的低水準（as low as reasonably achieved），非如日本所指陳每年1毫西弗。此外，韓國認為日本所宣稱的替代措施亦無足夠科學證據顯示能有效達成韓國所訂的保護水準。對此風險管理選項有無造成不必要貿易障礙的爭議，本案存有下列兩項法律問題有待解決。
首先，於風險管理程序前之風險評估階段，本案需先釐清韓國是否根據科學證據採行系爭措施？ 亦即，存在日本環境中銫以外的放射性核種因福島事故而超過可被接受的水準，且因此等超標會透過進口的食品傳遞。此外，當偵測得合乎安全標準銫含量時，是否銫以外的其他放射性核種確係存在於系爭食品，此等賴以決定系爭措施是否根據科學證據是否存在或足夠的評估，於本案不甚清楚，而解決此等疑義所仰賴之規範依據為SPS協定第2.2條或第5.1條有關風險評估之規定，雖然，日本於請求諮商時曾主張韓國違反此等風險評估規定，但嗣後於成立小組之請求中，似乎未將之列入為正式的控訴主張之中。
其次，是否違反本條之關鍵在於「適當的SPS保護水準」（appropriate level of SPS protection）之認定。從日本於成立小組之請求中放棄主張第2.2條與第5.1條的控訴可知，將著重於韓國SPS保護水準的認定問題。由於韓國僅指出系爭措施旨在維持輻射汙染程度盡可能合理可達成的低水準，並未具體指明SPS保護水準，此等保護水準的認定隱含成本效益分析的考量，但並未具備足夠精確性的描述則為不爭的事實。因此，小組勢必審酌確定韓國所採SPS保護水準，而小組所得據以審酌的根據，或可參考歐體—荷爾蒙案，依據被控訴國實際採行的系爭SPS措施推論而得，但仍有可能受印度—農產品案上訴機構見解影響，依據被控訴國所採一般SPS整體的架構（而非侷限於系爭SPS措施）進行推論而得。鑑於本案韓國並未明確指明SPS保護水準，小組如何認定有待觀察。
（五）系爭措施是否違反SPS協定第5.7條臨時性SPS措施之規定？
本案於第一次實質審查會議上，歐盟以第三方的身分指出，當會員有必要基於不足夠的科學證據採行第5.7條臨行措施時，應要求其較低程度的義務進行第5.1條的風險評估。對此，美國持不同見解，認為第5.7條固然允許會員採行臨行措施，但不表示在此情形下所為的風險評估，得要求較不嚴格（less stringent）的履行義務。然不論如何，經紐西蘭提醒，且美國也同意本案毋需考量此爭議，因為韓國並未在本案主張系爭措施係基於臨時性之因素所採行。故小組無須對此進行審理。
二、日本輻射食品進口管制措施調整之貿易法意涵
鑑於台灣身為WTO的會員，政府確有義務遵循WTO協定，而與食品安全有關之規定乃SPS協定；然而，含有放射性核種的食品對人類、動植物之生命與健康有所危害，政府也有必要採取有效的管制措施以確保公眾健康。因此，調整現行日本輻射食品進口管制措施，究竟是為履行WTO義務所不得不然？或是政府該如何在符合WTO規範下進行食安管制？針對此次日本輻射食品進口管制政策調整所涉及的貿易法意涵，參酌日韓輻射案之爭議與進展，本文說明如下，供社會各界與政府參考。
（一）重申食品安全與理性管制之原則
為維護人民的生命或健康，WTO肯認各國有權利採取必要的食品安全管制措施，公共健康並不當然因貿易自由化的規範而被犧牲。然而，為避免各國假借食安管制之名，行貿易保護之實，WTO在肯認各國管制權利之餘，要求必須採行「合理的」食安管制措施。而這個合理性就在於遵守「科學原則」、「必要性原則」、「不歧視原則」與「透明化」等實質與程序要求之理性管制。
（二）依循科學原則進行細緻化的風險評估
首先，科學原則要求政府採取食安管制措施必須基於足夠的科學證據，然而，面對如311日本大地震所引發福島核災事故，即使一時間沒有充分的科學證據，WTO仍允許各國採取臨時措施進行緊急管制。我國從2011年3月25日起，暫停輸入福島、群馬、櫪木、茨城與千葉等5縣所有食品，即是本此所為的管制措施。但WTO要求採行暫時措施之國家應持續蒐集相關科學證據，並在合理期間內檢討是否繼續採行暫時措施或修改措施內容。因此，食品藥物管理署於2015年4月要求自日本輸入食品須檢附官方產地證明文件，特定食品需檢附輻射檢測證明等措施，以及目前各界爭議的調整措施，本屬此等後續應基於科學證據檢討存否或修正之作為，姑不論時間點或溝通程序之妥適性，此等作為符合WTO應檢討臨時措施之規範要求。
但問題在於核災事變發生地遠在日本，政府如何取得評估風險所需的科學證據？對此，國際間採取的作法大致如下：進口國政府派員至出口國查核該國所採管制措施是否足以滿足進口國本身的食安保護要求、參考其他國際組織（如國際原子能總署）所提供之科學證據、參考其他進口國政府所公布之資訊，或由進口國政府自行進行採樣取得科學證據。風險評估應根據進口國自身風險暴露的程度與食安維護的需求為之，如需參考其他國家或國際組織之科學證據，應留意證據取得的採樣方法、範圍、檢測方法、標準與風險的種類等差異，並加強與民眾與不同專家的溝通及說明，以便作為採取食安管制手段的科學基礎。
（三）符合必要性與不歧視的風險管理程序
其次，在管制手段的選擇上需要符合「必要性原則」與「不歧視原則」。換言之，食安管制措施不得採取超過達成保護人民健康目的進而過度產生限制貿易效果的措施，並不得就不同WTO會員間或進口國境內採取歧視性的措施。但此兩項義務是否違反仍取決於下列條件或因素之考量，亦即，其他合理替代措施之技術與經濟上之可行性；及不同會員境內風險條件與情況有無不同，如有不同程度的風險情況，則允許有差異性的管制作為，而所謂不同的條件或情況，主要指發生風險的「地域」，或容易存有風險的「產品」特性。至於管制措施，除了禁止進口外，尚有檢附產地或輻射證明、產品標示等管制手段，可針對不同地域或產品，選擇不同強度的管制手段或管制組合。因此，現階段理性的討論應該在於目前政府採取的調整政策是否本於前開風險評估的科學證據，能否能達成維護國人健康的保護水準，選擇有效且合理可行的食安管制措施，以符合WTO規範所要求風險管理的意旨。
（四）強化風險溝通機制，正視貿易政策制訂程序之透明化與正當性
最後，在程序透明化的要求下，除WTO要求之公布與通知義務外，在雙邊與區域貿易協定的規範趨勢下，更重視風險溝通與正當程序的保障，強化管制措施作成理由之說明與利害關係人提供意見機會的確保。因此，除公布方式應透明足令利害關係人知悉外，公布之內容亦需具體明確，以利出口國政府與業者瞭解與遵循。以上係從貿易法制與國際規範觀點所為的說明；然不容否認的，貿易措施的選擇除國際規範外，常有政策與政治的考量，尤其在對外貿易談判或拓展經貿關係的工作上，如國際規範之解釋與適用存有彈性空間時，特定管制措施的採行與否，通常會在政策目標的設定與追求上做整體的考量。
（五）WTO日韓輻射案之借鏡
按政府目前規劃的管制調整措施包含下列四項：（1）福島縣所有食品維持禁止進口；（2）群馬、櫪木、茨城與千葉4縣，除飲用水、嬰幼兒奶粉、茶類及野生水產品維持禁止進口外，解除其他食品的進口禁令；4縣以外其他地區之野生菇類、野生蔬菜、野生鳥獸肉類及其製品，仍禁止進口；（3）美國與日本禁止或限制流通或進口的食品，我國同步禁止進口；（4）特定地區與特定品項檢附輻射檢測報告；所有地區之食品檢附產地證明。最後，輔以政府加強查驗之配套措施。
從日韓輻射案可知，日本所為貿易關切者，主要為禁止進口及銫以外其他放射性核種之額外檢測與輻射證明要求等管制措施，對於邊境輻射檢測措施之採行、銫與碘兩項放射性核種的輻射標準並未有所爭執。由於我國目前僅針對銫與碘進行輻射檢測，並未如韓國對銫與碘以外其他核種進行額外檢測，因此，目前我國所採管制措施中日本關切者應屬禁止進口。從韓國所採禁止進口措施及日本主要控訴的主張可知，日本對於韓國針對特定地區與特定產品之禁止進口作法並未主張風險評估規範之違反，而係主張程序透明化義務之違反，欠缺理由的說明與相關文件資料的提供。究其可能原因，韓國所採禁止進口措施，乃根據特定地區與特定食品所存的輻射風險而為，並隨時依據最新檢測資料與以更新。因此，我國管制措施之調整原則應可參考此等作法，合理設定禁止進口的地域與產品選項，避免採取打擊面過廣而欠缺科學證據的禁止所有食品進口之管制措施。
三、貿易規範合致性與貿易政策考量下的具體建議
綜上，本文初步認為政府適時根據科學證據進行管制措施的調整符合SPS協定對臨時措施之規範要求。至於調整方向兼採地域與產品別的風險管理選項，細緻化禁止進口之管制方法，亦屬符合科學原則的SPS措施。但為能適度解除民眾對調整管制措施影響食品安全與公共健康的疑慮，建議政府應考量強化並落實下列作為，透過正當程序減緩調整管制措施所產生的食安疑慮。
（一）科學證據與風險評估
針對此次管制措施調整，政府應提出所仰賴科學證據之風險評估報告。雖然，WTO對評估風險所需的科學證據，不一定要各國自行從事調查研究，而得仰賴國際組織或其他會員所為的研究證據。但此乃鼓勵各國採取國際標準，並因應部分開發中國家欠缺自行調查研究的能力所致，相信我國政府應有足夠的專業能力進行評估風險所需的科學調查研究。目前，政府固提出日本食品邊境檢測的數據，但欲僅以此作為調整措施的依據，解除民眾對食安的疑慮，似有所不足。除邊境之採樣數據外，可以思考強化風險評估的方向如下：政府雖已於今年8月跨部會派員至日本實地考察，然考察重點旨在檢視日本當局管制系統是否滿足我國食安保護水準之同等效力，政府可思考是否於實地進行採樣與檢驗的作法，參考日韓對漁業產品和海水進行聯合抽樣（joint sampling）比較檢測之作法，作為驗證日本數據可信度的輔助參考；其次，審視日本、韓國等鄰近國家及國際組織所公布科學證據的侷限性與完整性，評估此等科學證據為我國所使用的適當性；最後，針對不同地域與產品別，並參考我國進口日本食品的種類與數量，細緻化評估不同地區、產品對我國消費者產生輻射風險之證據。
（二）風險管理選項
就不同強度食安管制手段的選擇或組合，政府應根據風險評估所得的資訊說明風險管理選項的採行理由，並強化與不同專家和民眾間程序面的風險溝通。政府目前調整措施從原有地域別管理，改兼採產品別管理的方向，值得肯定，但可思考改善風險管理的作法如下：除考量地域風險與不同產品曝險程度高低外，尚應考量我國執行此等管制措施在技術上與經濟上的可行性，例如：輻射檢測設備、人力之負荷、技術可行性與不同管制手段之成本與效益考量等。政府目前的調整方案旨在限縮禁止進口之範圍，此舉固然符合貿易自由化的方向，但考量技術與經濟可行性後，如認為解除禁止進口所需之執行成本過鉅，尤其面對高風險地域或我國人民大量食用之產品時，管制手段維持禁止進口的作法，難謂有違WTO規範。因此，理性的風險管理作法，政府應與各界充分協調溝通，討論出因應不同地域、產品風險之有效管制手段與管制組合。對目前調整的作法應保留彈性，廣納各界意見後再行確定。此外，建議對此次定案之調整措施，亦應保留可針對後續檢測結果而為相應修正與調整的空間，例如：嗣後經檢測發現特定地域之特定產品輻射檢測超標，應將之增列入禁止進口的名單中。
（三）程序透明、風險溝通與貿易政策
針對調整時間點與程序透明化之溝通機制，建議政府應完善風險評估與管理溝通的程序後，再調整現行日本輻射食品進口管理措施，此乃考量日韓間針對福島核災輻射食品管制刻正在WTO進行爭端解決程序，爭端解決小組預計於2017年6月作出裁決建議；加上跨太平洋夥伴協定因美國總統大選結果產生的延宕，對尋求TPP成員國支持，在整體貿易政策與談判策略上，似乎也沒有簡化風險分析程序而加速處理此雙邊貿易關切議題的急迫性。另據報導提及政府藉此次調整規劃我國農產品輸日或是臺日經濟貿易夥伴協定，此等貿易互易安排乃貿易政策與談判時常見的考量，然而，政府應充分說明此等互易安排的整體經濟與政治影響，藉以供各界評斷受益產業或產品期待獲得之利基或其他經貿、外交關係之進展，與國人可能面臨之食安風險及健康權益維護之間，是否具有相當性而屬於社會大眾可以接受的政策安排。
最後，期待政府與各界能針對風險評估之方法與風險管理的選項能有更細緻化的討論，並強化程序透明與風險溝通機制，理性探討能夠維護國人健康的日本輻射食品進口管制措施。
[1] Korea - Import Bans, and Testing and Certification Requirements for Radionuclides, WT/DS495/3, 21 August, 2015.
[2] 原則上日本政府禁止販售或限制消費的食品皆屬此臨時禁令的產品範圍，包括來自福島的葉菜類（例如菠菜，萵苣，甘藍）和花球類蕓薹屬（例如青花菜和花椰菜），來自茨城，櫪木和群馬的菠菜和Kakina（一種日本蔬菜），來自福島的生牛奶和蘿蔔，來自茨城的生牛奶和香菜。如後續日本政府限制其他食品的販售，韓國政府也會立即禁止輸入該品項。
[3] 包括從日本進口的農產品，加工食品，乳製品，健康食品，食品添加物和漁產品。
[4] 據日本詢問韓國得知，此等其他放射性核種為鈽238、239、240，鋂241，鍶90，釕106，碘129，鈾235，硫35，鈷60，鍶89，釕103，鈰144，銥192，氫3，碳14和锝99等。
[5] Oral Statement of the United States of America at the Third-Party Session of the First Substantive Meeting of the Panel with the Parties, July 12, 2016, https://ustr.gov/sites/default/files/enforcement/DS/US.3rd.Pty.Oral.Stmt_1.pdf (last visited 2016/12/05）. Response of the United States to the Panel’s Questions to the Third Parties, August 2, 2016, https://ustr.gov/sites/default/files/enforcement/DS/US.3rd.Pty.Oral.Stmt_1.pdf (last visited 2016/12/05). Oral Statement by Norway as a Third Party, 12 July 2016, https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/ud/vedlegg/handelspolitikk/wto/ds495-korea-radionuclides---norway-third-party-oral-statement-as-delivered.pdf (last visited 2016/12/05). Third Party Submission by Norway, 2 May 2016, https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/ud/vedlegg/handelspolitikk/wto/ds495-norge-tredjepartsinnlegg.pdf (last visited 2016/12/05).