一、前言

　　跨太平洋夥伴協議（Trans-Pacific Partnership, TPP）係第一個連結亞洲、太平洋與拉丁美洲地區的區域貿易協定，並以高品質、高標準為其目標，所涉議題深度與廣度都超越WTO。然而，正因議題涵蓋多元，加上成員國除已開發國家外亦涵蓋數個開發中國家，經濟發展程度與國家經貿實力的差異，使得TPP談判在市場進入、智慧財產權、競爭政策等議題上爭議頗大，尤其在2013年7月日本正式加入TPP談判後，美日農產品市場開放問題更成為爭議焦點，而造成TPP錯失2013年底完成基本共識的目標。

　　我國頃刻正進行加入TPP的準備工作，我國農業部門因自然資源有限、勞動工資偏高，生產成本相對較高，而處於自由化後的國際競爭弱勢，為避免加入TPP對我國農業部門造成過大衝擊，宜應先掌握我國加入TPP，農業部門可能面臨的市場開放內容與要求。本文首先簡介TPP整體談判進展，而後針對農產品市場進入議題之談判內容進行分析，以掌握我國加入TPP時，在農業部門可能會面臨的要求。

二、TPP整體談判進展

　　TPP係以智利、紐西蘭及新加坡於2005年7月18日簽署的《太平洋三國更緊密經濟夥伴》（The Pacific Three Closer Economic Partnership, P3-CEP）為基礎，後於汶萊2005年8月2日加入改名為《跨太平洋戰略經濟夥伴協定》 （Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement, TPSEP），並持續擴大協議涵蓋範圍，由原本的貨品貿易議題，擴大到服務貿易議題上。

　　2008年2月，美國正式表態參與智利、紐西蘭、新加坡及汶萊（以下簡稱P4）在TPSEP有關金融服務與投資議題談判，並於2008年9月進一步宣布加入TPSEP的談判，使得協定名稱也由TPSEP改為TPP。

　　自2008年9月美國加入TPP以來，TPP談判成員持續擴大，包括：2008年11月，秘魯與澳洲相繼宣布加入TPP談判，而越南隨後也宣布加入TPP；2010年10月，馬來西亞在所有TPP成員同意後，成為第9個談判成員；2012年6月，墨西哥與加拿大相繼取得TPP成員同意，並於2012年12月第15回合談判時正式成為第10個及11個成員；之後，日本於2013年3月15日宣佈加入TPP，並於同年4月20日取得TPP成員部長同意後，於2013年7月召開的第18回合談判正式參與談判。另外，美國官方代表亦於2014年6月19日公開表示，韓國、菲律賓、泰國與我國已被列入下一波加入TPP的諮商名單，更加奠定TPP在亞太經貿的重要地位。

　　然而，TPP談判卻因成員擴大而充滿更多挑戰，尤其日本加入後，日美TPP農產品、汽車等雙邊諮商未果，已造成TPP整體談判進展的落後。至2014年6月底，TPP共計召開19次回合談判、10次TPP部長會議、4次TPP領袖高峰會，其間為加速談判進展，更舉行了多次的議題別談判小組會議、期間會議、首席談判代表會議等。

　　根據分析顯示，目前TPP各國貿易部長已在共計29個章節中的近20個章節裡，確認出有可能達成協議的「著陸區」，尤其是在法規一致性、電信、中小企業、商務人士暫准進入、合作與能力建構及關務等議題章節，幾已大致完成談判。其餘包括工業、農業、紡織品與成衣、服務業及投資與政府採購等部門之市場進入議題、智慧財產權、環境、競爭政策與勞工等多項爭議議題，因TPP各國立場較為分歧，至今尚未達成最後共識，其中又以市場進入關稅減讓、智慧財產權、競爭政策（特別是國營企業約束條款）等最具爭議性，特別是日本與美國雙方針對開放敏感農產品與汽車市場進入議題仍存有較大立場差距，日本堅持稻米、小麥、牛/豬肉、乳製品、糖等5項聖域產品（即重要敏感產品）必須排除在自由化之外，不符合美國、澳洲等期待，被視為談判停滯不前的主要因素。

　　目前美國等TPP成員國仍以2014年11月完成TPP談判基本協議為目標，但在日美雙邊諮商迄今仍無成果的情形下，能否如期完成，還是充滿變數與挑戰。

表1　TPP談判重要爭議議題

三、TPP農產品市場開放可能內容

　　由於TPP談判仍在進行當中，且TPP成員國對於議題內容甚少公開揭露，目前對於TPP談判議題內容大致上只能由2011年11月12日公布的「TPP談判大綱」（Outlines of the Trans-Pacific Partnership Agreement），以及媒體報導作初步瞭解，並進一步透過TPSEP及美韓FTA的內容進行推敲。

　　由TPP談判大綱可知，TPP成員國在貨品市場進入議題欲達到的目標，包括：（1）TPP同意建立有關與其他TPP成員國之貨品貿易有關的原則與責任，以確保各談判成員彼此能提供具有野心、平衡性與透明性高的市場進入條款；（2）TPP協定為各談判成員間解決貨品貿易市場關稅減讓問題，包括超越談判成員在WTO的重要承諾、消除非關稅措施的貿易障礙。

　　農產品市場開放自TPP展開談判以來，最大爭議在於敏感產品的市場開放模式，包括：乳製品、糖、牛肉/豬肉、稻米、汽車、紡織品與成衣、鞋製品等。TPP原先是以百分百零關稅為目標，但隨著談判的進行，部分TPP成員國對於敏感產品的保護立場一一浮現，而使原先目標開始鬆動，特別是在日本加入後，在其堅持聖域產品的策略下，似已讓日本敏感產品可排除在零關稅之外，成為其他成員國必須接受的選項，惟日本的堅持，也讓其他成員國欲跟進仿效，包括加拿大的乳製品、美國的糖等，亦有意尋求排除的可能。

　　目前日本與美國仍就日本敏感農產品的開放模式持續諮商中，根據媒體報導，美國在擴大關稅配額（Tariff Rate Quotas, TRQ）之美國配額量的條件下，似已同意讓日本的稻米、小麥、糖可排除在降稅清單外，而牛肉、豬肉、乳製品等可以降稅幅度、執行期、特別防衛機制（Special Safeguard, SSG）等彈性待遇來開放市場，惟具體的數字細節仍在諮商中。然而紐西蘭、澳洲等農產品出口國並不同意日本等採用排除產品等彈性待遇的意圖，尤其日本與紐西蘭尚未有雙邊協定，紐西蘭對於日本農產品的開放特別關切，甚至表示，日本若繼續堅持排除敏感農產品，則或許TPP成員國應先考慮完成沒有日本的TPP。

　　除了日本農產品問題外，其他TPP成員國亦在其各自敏感的農產品上進行攻防。以美國最關切的乳製品、豬肉、牛肉來說，美國業者希望能藉由TPP降低其他國家的市場進入障礙，但又不希望對澳洲、紐西蘭等主要畜產品出口國開放美國自身市場，期盼能將該等產品列入排除之列，但紐西蘭、澳洲等並不同意，認為市場開放應該對等，要求美國應以沒有任何例外的方式開放市場。

　　雖然，由TPSEP協定第三章「貨品貿易」內容可知，TPSEP成員國（新加坡、紐西蘭、汶萊及智利）係於協定生效日起將所有符合原產地規定的貨品，依據原TPSEP協定中各國所分別承諾的期程（新加坡在2006年，紐西蘭與汶萊在2015 年，智利在2017 年）將所有產品關稅立即且全面削減至零，並無任何排除產品及TRQ等彈性措施，惟僅智利對於部分敏感農產品仍採用SSG的保護。

　　但考量美韓FTA，美國最終也是同意韓國排除稻米，且可以採用TRQ、SSG等彈性措施，故在目前日本仍堅持5項聖域產品的立場，以及媒體透露美國讓步的消息，最終TPP在農產品市場開放上應已可預見會有一定彈性，包括以排除降稅、關稅配額、降稅幅度、執行期、特別防衛機制等組合方式來給予彈性處理。

四、對我國農業部門市場開放的可能要求

　　在TPP涵蓋議題中，對我國農業部門影響最大的即為市場進入議題，亦即我國必須撤除農產品的關稅與非關稅障礙。由前節的分析可知，我國加入TPP後，在農產品市場開放上應可享有一定彈性待遇，惟實際上哪些產品可享有彈性待遇，以及可享有彈性待遇的產品比例，目前仍無法切確獲知，且在TPP採取關稅減讓的雙邊諮商模式下，則應視TPP個別成員國的關切與否才能決定個別產品的市場開放程度。

　　參考美韓FTA的韓國農產品市場開放模式（如表2整理），韓國除排除稻米外，主要以TRQ方式開放敏感產品市場，且對易受大量進口導致衝擊的產品給予SSG的保護，排除產品約佔農產品總項數的1%，3%產品以TRQ方式開放市場，農產品貿易自由化約佔農產品總項數的96%，執行年限最長為20年。故以此推論我國或許也可爭取到1%的排除產品，以及3%的TRQ彈性待遇。

　　至於這些可能的彈性空間，能用在我國哪些敏感產品上，則需視我國農產業的意見而定，因屆時可使用的彈性空間可能只有4%的農產品項數，約63項HS-8位碼產品（2014年我國農產品總項數1,584項的4%），但由我國的農產業情況與過去加入WTO談判的經驗可知，可能優先保護的產品應是稻米、花生、乳製品等現行敏感TRQ及SSG產品。

　　進一步檢視我國22項敏感農產品（TRQ及SSG產品），以及過去與TPP成員國雙邊諮商時曾被要求降稅的7項（共約143項HS-8位碼產品）之現行關稅水準、進口情形，並藉由TPP主要農產品出口國在我國該項產品的進口市場占有率，來判斷個其可能對該產品的關切程度。

　　由表3可知，大致上，在台灣的22項敏感農產品（TRQ及SSG產品）中，有15項產品可能會受到一個或一個以上的TPP農產品出口國關切，包括芒果、紅豆、香蕉、桂圓肉、乾金針、乾香菇、液態乳、鹿茸、稻米、雞腿及雞翅、其他雞肉塊、柿子、豬腹脅肉、家禽雜碎、家畜雜碎等，若將這些產品進一步對照美韓FTA中韓國採取的開放模式，則可發現除香蕉是五年內降為零外，其他產品多為十年內降為零或十年以上降為零，甚至液態乳是採用TRQ方式開放市場，並以SSG措施保護；而在本研究檢視的7項雙邊諮商時TPP國家曾要求台灣降稅的產品中，則全部產品皆可能會被一個或一個以上的TPP國家關切，以韓國對美國的市場開放模式來看，這些產品除葡萄是十年內降稅至零外，其他包括牛肉、羊肉、其他豬肉、奇異果、蘋果等皆為十年以上降為零，而天然蜂蜜則是以TRQ方式開放市場，且其中牛肉、其他豬肉及蘋果等產品，韓國亦實施SSG措施。

　　就個別TPP國家而言，在本研究檢視的29個產品中，美國關切的產品項目最多有13項，其次分別為紐西蘭的8項、越南與澳洲皆5項，以及智利的2項，這些我國敏感且TPP國家相對關切的產品，應可比照韓國爭取TRQ及SSG的保護，或者盡量爭取以十年以上降稅至零的方式進行關稅減讓。

表2　美韓FTA之農產品市場開放模式

表3　台灣敏感農產品與韓國在美韓FTA中之市場開放